V SA/Wa 838/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 30495 zł (trzydzieści tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Województwa [...] jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2015 r. nakazującą Województwu [...] zwrot środków Funduszu przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i wykorzystanych w ramach zadania ustawowego o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K. w okresie 2010 r. - I połowa 2013 r. w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., w kwocie łącznej w wysokości 1.969.460,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach [...] lipca 2013 r. - [...] lipca 2013 r. PFRON przeprowadził kontrolę problemową w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu przekazanych według algorytmu i wykorzystanych na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., prowadzonego: przez Stowarzyszenie [...] w latach 2010 - 2012 oraz przez Stowarzyszenie "[...]" w 2013 r. w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Wyniki kontroli, przedstawione w protokole kontroli z dnia [...] września 2013 r., zdaniem organu I instancji uzasadniały wszczęcie z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych w okresie 2010 r. - I połowa 2013 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] beneficjentowi na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K. w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzji. Organ I instancji wskazał w niej, że stwierdzono nieprawidłowości w realizacji ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., zarówno na etapie udzielenia dofinansowania na koszty utworzenia ZAZ, jak i na etapie udzielania dofinansowania na koszty działalności ZAZ oraz rozliczania przekazanych z tym przeznaczeniem środków Funduszu w latach 2010 - I połowa 2013 r. Zakres nieprawidłowości został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kolejnych lat. W 2010 r. były to: sfinansowanie ze środków Funduszu w ramach kosztów tworzenia zakładu aktywności zawodowej w 2010 r. kosztów robót budowlano-remontowych w wysokości 632.000,00 zł, które to roboty nie stanowiły przystosowania pomieszczeń produkcyjnych lub pomieszczeń służących świadczeniu usług oraz pomieszczeń socjalnych i przeznaczonych na rehabilitację do potrzeb osób niepełnosprawnych, tj. zakresu, który może być finansowany ze środków Funduszu zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładów aktywności zawodowej z dnia 14 grudnia 2007 r. (DZ. U. Nr 242, poz. 1776) oraz zawartą umową przez Województwo umową nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. przeznaczenie środków finansowych mających stanowić wymagany wkład własny Stowarzyszenia [...] w ramach kosztów tworzenia ZAZ, na rozbudowę przedmiotowego obiektu, a nie na prace dotyczące dostosowania pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych. brak dokonania przez stronę wizytacji ZAZ (po otrzymaniu rozliczenia robót budowlanych w ramach etapu tworzenia ZAZ) mającej na celu skontrolowanie i potwierdzenie faktu wykonania robót budowlanych zgodnie ze złożoną dokumentacją. zaakceptowanie przez stronę rozliczenia kwoty w wysokości 632.000, 00 zł bez kosztorysów powykonawczych, pozwalających zweryfikować zarówno zakres wykonanych robót, jak i prawidłowość kwot objętych fakturami przedstawionymi do rozliczenia, wykorzystanie kwoty 55.019,62 zł na pozostałe koszty utworzenia Zakładu w sytuacji, gdy w okresie 2010 - I połowa 2013 r. ZAZ w K. praktycznie nie prowadził działalności produkcyjno-usługowej przewidzianej umową z dnia [...] grudnia 2010 r. Wskazane nieprawidłowości w roku 2011 r. to : brak dokonania przez stronę wizytacji ZAZ (po otrzymaniu decyzji o nadaniu statusu ZAZ tylko dla pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, mimo że przedmiotem wniosku o dofinansowanie był ZAZ działający na 3 kondygnacjach - piwnica, parter, I piętro) mającej na celu skontrolowanie, czy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zakład spełnia warunki, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rehabilitacji, brak reakcji strony na niepodjęcie przez ZAZ działalności produkcyjno-usługowej, będącej celem przedsięwzięcia, jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej, brak prawidłowej weryfikacji przez stronę dokumentacji rozliczeniowej, przedkładanej przez organizatora ZAZ, wobec wydatkowania środków Funduszu bez uzasadnienia z pominięciem zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zatwierdzenia przez stronę rozliczenia rocznego działalności Zakładu Aktywności Zawodowej w K. za rok 2011, pomimo: ujęcia w nich dokumentów, które nie zawierają informacji wymaganych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie maja zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług braku wydzielenia przez organizatora ZAZ odrębnego rachunku bankowego wyłącznie na środki PFRON, braku właściwego udokumentowania wkładu własnego organizatora w kosztach tworzenia i działania ZAZ, wykazanego w zestawieniu pn. Koszty działalności zakładu aktywności zawodowej w roku 2011 w kol. 7 na kwotę 41 654, 21 zł (brak prawidłowej faktury i dowodu uregulowania należności ze środków własnych). Roku 2012 i I poł. 2013 dotyczą następujące stwierdzone nieprawidłowości : zaakceptowanie przez stronę zmian w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzonych aneksem nr [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r. pomimo braku spełnienia przez organizatora ZAZ wymogów formalnoprawnych do zmiany profilu działalności ZAZ. brak wyciągnięcia przez stronę konsekwencji wobec organizatora ZAZ, w związku z niezgodnościami stwierdzonymi w trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez MCPS w siedzibie ZAZ w dniu [...] maja 2012 r. brak reakcji strony na marginalne prowadzenie przez ZAZ działalności produkcyjno- usługowej, będącej celem przedsięwzięcia, jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej, brak prawidłowej weryfikacji przez stronę dokumentacji rozliczeniowej, przedkładanej przez organizatora ZAZ, wobec wydatkowania środków Funduszu bez uzasadnienia, z pominięciem zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zatwierdzenie przez stronę rozliczenia rocznego działalności ZAZ w K. za rok 2012 r. pomimo: wydatkowania przez ZAZ w 2012 r. środków finansowych na wyposażenie kuchni ze zmywalnią, pomimo faktu, że zakład nie posiadał wymaganych przepisami prawa opinii i pozwoleń na podjęcie prowadzenia działalności gastronomicznej, braku wydzielenia przez organizatora ZAZ odrębnego rachunku bankowego wyłącznie na środki PFRON, braku właściwego udokumentowania wkładu własnego organizatora w kosztach tworzenia i działania ZAZ, wykazanego w zestawieniu pn. Koszty działalności zakładu aktywności zawodowej w roku 2012 w kol. 6 na kwotę 80.327,08 zł. zaakceptowanie przez stronę zmian w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzonych aneksem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., mimo braku spełnienia przez organizatora ZAZ wymogów formalnoprawnych do rozpoczęcia przez ZAZ prowadzenia działalności gastronomicznej, brak wyciągnięcia przez stronę konsekwencji wobec organizatora ZAZ, w związku z zapisami umowy dzierżawy z dnia 29 stycznia 2013 r., pozostającymi w ewidentnej sprzeczności z planowanym uruchomieniem przez ZAZ działalności gastronomicznej w pomieszczeniach nie posiadających pozwolenia na użytkowanie oraz uniemożliwiającymi odzyskanie przez dzierżawcę (organizatora ZAZ) nakładów poniesionych m.in. ze środków Funduszu, w przypadku rozwiązania umowy dzierżawy. niedokonanie przez stronę należytej analizy umowy przejęcia ZAZ z dnia 28 grudnia 2012 r. i niewyciągnięcie konsekwencji wobec organizatora ZAZ w związku z zapisami ww. umowy, dotyczącymi: przejmowanych środków trwałych, wyposażenia ZAZ, wyposażenia kuchni oraz listy zobowiązań z 2012 r. wydatkowanie w I połowie 2013 r. środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działalności ZAZ w 2013 r. w wysokości 27.088,00 zł na uregulowanie części zaległych płatności z 2012 r. dot. kosztów transportu osób niepełnosprawnych. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając zarówno naruszenie przepisów procedury n.in. przez niepełne zebranie materiału dowodowego i błędną jego ocenę, jak i naruszenie prawa materialnego. Wskazaną na wstępie decyzją Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumenty organu I instancji, iż wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniają żądanie zwrotu środków Funduszu. Kontrola Funduszu stwierdziła nieprawidłowości polegające na finansowaniu ze środków Funduszu w wysokości 632.000,00 zł w ramach tworzenia ZAZ w 2010 r. kosztów robót budowlano-remontowych, obejmujących: schody, ściany działowe na parterze, balustrady, stolarkę okienną, stolarkę drzwiową, podłoża i posadzki, windę. Robót tych z uwagi na ich okołobudowlany charakter nie można uznać za zgodnych z zakresem § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej. Zgodnie z tym przepisem w ramach kosztów utworzenia zakładu ze środków Funduszu mogą być finansowane: przystosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych pomieszczeń produkcyjnych lub pomieszczeń służących świadczeniu usług oraz pomieszczeń socjalnych i przeznaczonych na rehabilitację; zakup sprzętu rehabilitacyjnego; wyposażenie pomieszczeń socjalnych i przeznaczonych na rehabilitację, pomieszczeń, w których jest prowadzona działalność wytwórcza lub usługowa, oraz przygotowanie stanowisk pracy, w tym zakup maszyn, narzędzi i urządzeń niezbędnych do prowadzenia produkcji lub świadczenia usług; zakup surowców i materiałów potrzebnych do rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej; zakup lub wynajem środków transportu. Zdaniem Ministra finansowane ze środków Funduszu prace wpisują się w zakres innego zadania ustawowego samorządu województwa, określonego w art. 35 ust. 1 poz. 5 ustawy o rehabilitacji pn. dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Realizacja takiego zadania jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków PFRON. Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, środki Funduszu na roboty budowlane mogą być przyznane przedsiębiorcom albo podmiotom niebędącym przedsiębiorcami, prowadzącym działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo byli przez okres co najmniej jednego roku przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót i są nadal posiadaczami części lub całości nieruchomości; udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie kosztów realizacji zadania w wysokości nieobjętej dofinansowaniem; przedstawią pozwolenie na budowę lub zgłoszenie przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego prace sfinansowane ze środków Funduszu, były konieczne do wykonania inwestycji budowlanej, bez względu na jej przeznaczenie. Nie wykazano, iż przy tych pracach podjęto starania aby dopasować budynek stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, umożliwiających sprawne i bezpieczne funkcjonowanie osób niepełnosprawnych. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż organ I instancji stosuje zbyt zacieśniającą definicję przystosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zdaniem Ministra § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r., w którym jest mowa o przystosowaniu pod kątem osób niepełnosprawnych, ma dotyczyć wydatków które muszą zostać dodatkowo poniesione z uwagi na niepełnosprawność. Ponadto organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż strona dbając o prawidłowe wykorzystanie środków PFRON, mogła zwrócić uwagę na niekorzystne zapisy umowy dzierżawy z dnia 29 stycznia 2013 r. organizatora ZAZ z właścicielem nieruchomości. Wcześniejsza umowa z dnia [...] maja 2010 r. w § 5 ust. 13 lit. c przewidywała, iż w przypadku rozwiązania umowy dzierżawca ma prawo żądać zwrotu nakładów o ile zwiększają wartość rzeczy w chwili jej wydania wydzierżawiającemu. Umowa z dnia [...] stycznia 2013 r. już takich zapisów nie posiada, pomimo iż wartość nieruchomości dzięki środkom Funduszu znaczne wzrosła. Z § 5 pkt 11 i 12 późniejszej umowy wynika, że wartość poniesionych nakładów dzierżawca przenosi na własność wydzierżawiającemu bezpośrednio po ustaniu umowy oraz iż po wygaśnięciu umowy nakłady poczynione przez dzierżawcę na przedmiot dzierżawy przypadają wydzierżawiającemu, bez konieczności zwrotu ich równowartości. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż z tego tytułu nie wynika jakakolwiek szkoda, wskazując, iż zrezygnowanie przez Stowarzyszenie z takich praw, pozbawia również Województwo w przypadku konieczności dochodzenia zwrotu środków PFRON od Stowarzyszenia, możliwości przejęcia takiej wierzytelności wobec wydzierżawiającego. Minister nie zgodził się także ze stanowiskiem strony, iż organ I instancji wyciąga wobec strony konsekwencje za kwestie na które strona nie miała wpływu. Zauważył, że na temat wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej złożonego przez Stowarzyszenie [...] wypowiedział się w siedzibie M. [...]. Były to zastrzeżenia ujęte w protokole z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczące m. in. zakresu prac budowlanych, które wykraczają poza przystosowanie pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych (niezgodne z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej), braku jednoznacznego udokumentowania udziału środków z innych źródeł niż środki PFRON oraz faktu, iż budynek, w którym ma znajdować się zakład, jest własnością prywatną wójta gminy K. Strona pomimo tych zastrzeżenia przekazała środki Funduszu Stowarzyszeniu. Odnosząc się do kwestii rozliczenia środków Funduszu przez stronę, Minister wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika iż organ I instancji zażądał ich zwrotu w całości z uwagi na brak właściwej kontroli strony nad wykorzystaniem środków Funduszu przekazanych na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K. Województwo twierdzi jednak, iż w pełni wywiązało się z ciążących na nim zobowiązaniach, bowiem przekazało otrzymane od PFRON środki na realizację ustawowego zadania, tj. na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania ZAZ, podkreślając, iż kluczową okolicznością przy ocenie wydatkowania przekazanych środków powinna być kwestia realizacji celu udzielonego dofinansowania. A jak wskazuje, nie pozostaje sporne w niniejszej sprawie, że zakład aktywności zawodowej powstał, funkcjonuje i zatrudnia osoby niepełnosprawne. W ocenie organu odwoławczy trafne jest stanowisko Prezesa Zarządu PFRON, iż zgodnie z art. 51 ust. 3d ustawy o rehabilitacji, do oceny prawidłowości wykorzystania środków Funduszu stosuje się przepisy o finansach publicznych. Oznacza to iż zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki te powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, co w tej sprawie nie miało miejsca. Minister podkreślił, iż zakres wykorzystania dofinansowania został wyraźnie określony w umowie z dnia [...] grudnia 2010 r. będącej podstawą udzielenia tej pomocy. Wynikało z niej, iż celem dofinansowania było utworzenie zakładu aktywności zawodowej, prowadzącego działalność produkcyjno-usługową, polegająca na produkcji stroików, ozdób świątecznych, wiązanek okolicznościowych, kompozycji z suszonych kwiatów oraz składanie stroików z powierzonych materiałów i roślin ozdobnych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w latach 2011-2012 w ramach statutowej działalności produkcyjno-usługowej w ZAZ wytworzono 74 szt. produktów dekoracyjnych o łącznej wartości 520,00 zł podczas gdy w tym samym okresie ZAZ w K. wydatkował środki Funduszu przekazane według algorytmu w kwocie 1 005 073,11 zł. W I połowie 2013 r. ZAZ w K. rozpoczął prowadzenie działalności gastronomicznej w pomieszczeniach zlokalizowanych w budynku będącym siedzibą ZAZ, pomimo braku przewidzianych przepisami prawa opinii i pozwoleń dopuszczających prowadzenie takiej działalności gastronomicznej, a pomieszczenia w których prowadzona była działalność gastronomiczna znajdowały się na kondygnacjach budynku, które nie posiadały pozwolenia na użytkowanie wydanego przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pomimo tych braków strona zaakceptowała zmiany w umowie z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzone aneksem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 co do prowadzonej działalności przez ZAZ. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż PFRON powinien domagać się zwrotu dofinansowania bezpośrednio od Stowarzyszenia. Podkreślił, że środki przekazane zostały na podstawie algorytmu Województwu [...] a nie Stowarzyszeniu. Ze Stowarzyszeniem nie łączy Fundusz żaden stosunek prawny, który dotyczy żądanej w zaskarżonej decyzji kwoty. Natomiast pomiędzy PFRON a Samorządem Województwa [...] powstał stosunek prawny o charakterze publicznoprawnym na skutek przekazania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przez Prezesa Zarządu PFRON środków Funduszu między innymi na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, a więc na dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 6 ustawy o rehabilitacji oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez PFRON podmiotem kontrolowanym przez PFRON może być jedynie podmiot, któremu PFRON przekazał środki Funduszu na realizację zadań określonych ustawą o rehabilitacji. Za bezzasadne zostały uznane zarzuty strony dotyczące rażącego naruszenia art. 10 i 81 kpa poprzez ich niezastosowanie. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji oraz do zgłoszonych na etapie postępowania odwoławczego nowych dowodów w sprawie, przez co doszło do niewszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz wadliwości uzasadnienia decyzji i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty, art. 76 § 1 kpa poprzez uznanie, że dofinansowane ze środków PFRON prace nie stanowiły przystosowania pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych, błąd w ustaleniach faktycznych oraz błędną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON przekazane przez skarżącego tytułem dofinansowania kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej (ZAZ) w K. nie były należycie wydatkowane, a strona skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w postaci braku kontroli nad wykorzystaniem środków Funduszu, co powoduje obowiązek ich zwrotu, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON podlegają zwrotowi w pełnej wysokości, podczas gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał odmiennej od organu I instancji kwalifikacji tych środków, uznając, że obowiązek ich zwrotu nie wynika z faktu, że są one środkami wydatkowanymi niezgodnie z przeznaczeniem (tak PFRON), lecz z faktu dopuszczenia się przez skarżącego nieprawidłowości w postaci braku kontroli nad wykorzystaniem środków Funduszu, podczas gdy treść przepisu art. 49e ust. 1 uor ściśle wymienia trzy przesłanki żądania zwrotu środków, wśród których nie ma przesłanki wskazanej przez organ odwoławczy; nadto uznaniu, iż środki PFRON, podlegają zwrotowi w pełnej wysokości, podczas gdy zastosowany przez organ przepis art. 49e ust. 1 stanowi, że żądaniem zwrotu można objąć tylko tę część środków, która została rzeczywiście wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że żądaniem zwrotu organ mógłby próbować objąć jedynie środki w wysokości 706.302,97 zł; uznaniu, że środki PFRON przeznaczone na utworzenie i działanie zakładu aktywności zawodowej w K. podlegają zwrotowi wobec nieosiągnięcia celu udzielonego dofinansowania, podczas gdy cel dotacji, jakim było prowadzenie rehabilitacji zawodowej i społecznej poprzez zatrudnianie osób niepełnosprawnych w zakładzie aktywności zawodowej został w całości osiągnięty, a dofinansowany zakład prowadzi już od kilku lat dochodową działalność usługową, zatrudniając osoby niepełnosprawne oraz prowadząc ich rehabilitację zawodową i społeczną, - naruszenie art. 30 ust. 1 oraz 30 ust.3 i ust. 3b uor oraz § 3 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z powołanym przepisem podmiotem decydującym o powstaniu zakładu aktywności zawodowej, przyznaniu mu takiego statusu i tym samym dokonaniu potwierdzenia spełnienia przez niego wszelkich przesłanek ustawowych jest Wojewoda, - naruszenie § 7 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zakres prac sfinansowanych ze środków PFRON na utworzenie ZAZ nie stanowił przystosowania pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz uznaniu, że środki własne organizatora, które przeznacza on na utworzenie ZAZ mogą zostać przeznaczone tylko na zakres prac objętych treścią powołanego § 7 Rozporządzenia, podczas gdy ograniczenia wynikające z tego przepisu dotyczy jedynie środków PFRON, a nie środków własnych organizatora; - naruszenie art. 29 ust. 3e i ust. 3h uor poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że strona miała obowiązek czynnego udziału w procedurze przejęcia ZAZ oraz art. 30 ust. 3b uor poprzez uznanie, że na stronie ciążył obowiązek przeprowadzania kontroli w zakładzie aktywności zawodowej, gdy tymczasem takie uprawnienie zgodnie z ustawą przysługuje jedynie wojewodzie, ministrowi właściwemu ds. zabezpieczenia społecznego, Państwowej Inspekcji Pracy (art. 30 ust. 3c) oraz PFRON, - naruszenie § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organizator zakładu aktywności zawodowej jest zobowiązany prowadzić wyodrębniony rachunek bankowy przeznaczony na środki PFRON, podczas gdy powołany przepis stanowi, że obowiązkiem organizatora jest posiadanie wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z Funduszu na działanie zakładu, a nie odrębnego konta bankowego. W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację w zakresie wyżej wskazanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przedmiotem żądania zwrotu są środki przekazane województwu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.) na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Podstawą żądania zwrotu tych środków stanowi art. 49e ust. 1 powyższej ustawy zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. O ile interpretacja dwóch pierwszych elementów powyższego przepisu nie nastręcza większych problemów- są to sytuacje analogiczne do przewidzianych w art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.2077 ) o tyle wątpliwości może budzić trzecia z wymienionych w art. 49e ust. 1 przesłanek zwrotu tj. "ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości". W ocenie Sądu ta trzecia sytuacja zachodzi wtedy, gdy środki Funduszu są wydatkowane z naruszeniem zasad określonych w szczególnych przepisach prawa, a przede wszystkim w umowie stanowiącej podstawę prawną do przekazania środków na określony cel. W sprawie niniejszej została przeprowadzona kontrola problemowa w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], której przedmiotem było wydatkowanie środków przekazanych na utworzenie i działanie Zakładu aktywności Zawodowej w K. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji gmina, powiat oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, zwane dalej "organizatorem", może utworzyć wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę i uzyskać dla tej jednostki status zakładu aktywności zawodowe – pod warunkiem spełnienia określonych w ustawie warunków. Zgodnie z art. 29 ust. 3 koszty: 1) utworzenia zakładów aktywności zawodowej są współfinansowane ze środków Funduszu, z zastrzeżeniem art. 68c ust. 2 pkt 2, organizatora i innych źródeł; zakłady te nie mogą prowadzić działalności polegającej na wytwarzaniu wyrobów przemysłu paliwowego, tytoniowego, spirytusowego, winiarskiego, piwowarskiego, a także pozostałych wyrobów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,5% oraz wyrobów z metali szlachetnych albo z udziałem tych metali lub handlu tymi wyrobami; 2) działania zakładów aktywności zawodowej są współfinansowane ze środków Funduszu, z zastrzeżeniem art. 68c ust. 2 pkt 1, oraz ze środków samorządu województwa w wysokości co najmniej 10%, z tym że procentowy udział samorządu województwa w kosztach może być zmniejszany, pod warunkiem znalezienia innych źródeł finansowania działania zakładu aktywności zawodowej. Dofinansowania ze środków Funduszu kosztów, o których mowa w ust. 3, dokonuje samorząd województwa na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z jednostką określoną w ust. 1 ( art. 29 ust. 3a). Z kolei decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, potwierdzającą spełnianie warunków, o których mowa w art. 28 lub 29, wydaje wojewoda ( art. 30 ust. 1 ustawy ). Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub art. 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków ( art. 30 ust. 3 ). Zgodnie z art. 30 ust. 3b organy wymienione w ust. 3a (wojewoda i minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego) mogą przeprowadzać okresowe, nie rzadziej niż co dwa lata, i doraźne kontrole spełniania warunków i obowiązków, z uwzględnieniem art. 28 i 29. Ustawa określa też obowiązki kontrolne Państwowej Inspekcji Pracy – art. 30 ust. 3c. Zarówno wojewoda jak i Państwowa Inspekcja Pracy ma obowiązek informowania o wynikach kontroli Pełnomocnika do spraw osób niepełnosprawnych (art. 30 ust.3d). Zadania samorządu województwa w zakresie zadań wynikających z ustawy określa art. 35 ust. 1. Wymienione są m.in. dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej, nie ma natomiast uprawnień kontrolnych wobec nich. Szczegółowy sposób, tryb i warunki tworzenia, finansowania i działania zakładów aktywności zawodowej określa rozporządzenie wykonawcze Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydane na podstawie delegacji zawartej w art.29 ust. 4 ustawy. W chwili tworzenia ZAZ w K. obowiązywało rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2007 r. ( Dz. U. Nr 242 poz.1776 ). Zgodnie z zapisami rozporządzenia jednostka mająca zamiar zorganizowania ZAZ składa we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, kosztów utworzenia i działania zakładu ( § 2 ust. 1 rozp.). Zgodnie z § 2 ust. 4 i 5 właściwa jednostka organizacyjna samorządu województwa przedkłada wniosek właściwemu staroście, który w ciągu 14 dni wydaje opinię dotyczącą zasadności utworzenia zakładu. Po uzyskaniu pozytywnej opinii starosty właściwa jednostka organizacyjna samorządu województwa rozpatruje wniosek pod względem prawidłowości planowanych kosztów utworzenia i działania zakładu, z uwzględnieniem w szczególności: 1) wysokości środków Funduszu w danym roku; 2) liczby osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) wkładu organizatora w utworzenie zakładu. Umowę o dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów utworzenia i działania zakładu określa w szczególności: 1) wysokość, termin oraz sposób przekazania środków Funduszu przeznaczonych na utworzenie zakładu, z podziałem na poszczególne rodzaje kosztów; 2) wysokość, termin oraz sposób przekazywania środków Funduszu przeznaczonych na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zakładu do końca danego roku kalendarzowego, z podziałem na poszczególne rodzaje kosztów; 3) warunki renegocjacji umowy; 4) termin zawarcia umowy ubezpieczenia wyposażenia i środków trwałych dofinansowywanych ze środków Funduszu. Strony umowy określą corocznie, nie później niż do dnia 30 listopada, w formie aneksu do umowy, wysokość środków Funduszu na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zakładu w roku następnym z uwzględnieniem podziału na poszczególne rodzaje kosztów dofinansowywanych ze środków Funduszu ( § 3 ust. 2 i 3 rozp. ). Po otrzymaniu decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej organizator składa jej kopię we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa wraz z wnioskiem o uruchomienie środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działania zakładu, zgodnie z zawartą umową. W przypadku odmowy przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, organizator zwraca niezwłocznie środki otrzymane z Funduszu zgodnie z umową (§ 5 rozp.). Przytoczone przepisy wskazują na podział obowiązków i uprawnień związanych z utworzeniem ZAZ i kontrolą ich działalności . Przepisy te powinny stanowić punkt wyjścia do analizy od kogo i w jakim trybie należy dochodzić zwrotu środków publicznych, w tym przypadku środków PFRON, a także w jakim zakresie Województwo [...] winno być obciążone obowiązkiem zwrotu środków PFRON przekazanych na powstanie, organizację i działalność ZAZ w K. Niewątpliwie samorząd województwa miał obowiązek starannego i zgodnego z obowiązującym prawem działania przy zawieraniu umów określonych w § 3 i 5 rozporządzenia. Oznacza to, że miał obowiązek m.in. skontrolowania czy przewidziane do dofinansowania cele są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami, w tym przede wszystkim z rozporządzeniem w sprawie zakładów aktywności zawodowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli we wskazanym wyżej zakresie. Przeprowadzona kontrola, która stanowiła podstawę do obciążenia Województwa [...] obowiązkiem zwrotu środków PFRON przekazanych na podstawie algorytmu, ujawniła szereg nieprawidłowości w działalności ZAZ w K. Jednak w obu decyzjach zabrakło analizy czy, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej te nieprawidłowości mogą obciążać samorząd, a zaskarżona decyzja zakwestionowała zasadność i objęła obowiązkiem zwrotu wszystkie środki przekazane ZAZ w okresie 2010r.-I poł. 2013 r. Jedynie środki w kwocie 632.000,00 zł przekazane na podstawie umowy nr [...] z [...].12.2010 r. na koszty utworzenia ZAZ zostały w ten sposób ujęte. Wskazano na konkretne fakty, wynikające z umowy a dotyczące : - zakresu robót, które nie stanowiły przystosowania pomieszczeń produkcyjnych lub pomieszczeń służących świadczeniu usług oraz pomieszczeń socjalnych i przeznaczonych na rehabilitację do potrzeb osób niepełnosprawnych, tj. zakresu, który może być finansowany ze środków Funduszu zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładów aktywności zawodowej z dnia 14 grudnia 2007 r. oraz zawartą umową przez Województwo umową nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., - brak dokonania przez stronę wizytacji ZAZ (po otrzymaniu rozliczenia robót budowlanych w ramach etapu tworzenia ZAZ) mającej na celu skontrolowanie i potwierdzenie faktu rozliczenia robót budowlanych zgodnie ze złożoną dokumentacją, - zaakceptowanie przez stronę rozliczenia kwoty w wysokości 632.000 zł bez kosztorysów powykonawczych, pozwalających zweryfikować zarówno zakres wykonanych robót, jak i prawidłowość kwot objętych fakturami przedstawionymi do rozliczenia. Pozostałe środki, których obowiązkiem zwrotu jest obciążone Województwo nie są powiązane z konkretnymi zapisami ani poszczególnych umów o dofinansowanie działalności ani obowiązującymi przepisami prawa. Przytoczone wyżej uregulowania prawne wskazują, że samorząd został wyposażony w ustawodawcę w uprawnienia dot. gospodarowania środkami PFRON. Jednak to nie samorząd decyduje o nadaniu statusu ZAZ, nie ma też jasno określonych uprawnień kontrolnych. Z pewnością ma obowiązki związane z kontrolą prawidłowości wydatkowania przyznanego dofinansowania. Jednak z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy obciążyły stronę skarżącą również odpowiedzialnością m.in. za fakt, iż ZAZ został utworzony tylko na części naziemnej, a we wniosku o dofinansowanie był to ZAZ działający na 3 kondygnacjach, za brak reakcji strony na niepodjęcie przez ZAZ działalności produkcyjno-usługowej, będącej celem przedsięwzięcia jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej czy też braków w dokumentacji finansowej dot. bieżącej działalności ZAZ. Stało się to bez należytego, w ocenie Sądu, rozważenia podstaw odpowiedzialności samorządu województwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawę odpowiedzialności Województwa organy upatrują nie tyle w tym, że środki PFRON zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, ale w postaci braku kontroli strony nad wykorzystaniem środków Funduszu i dopuszczeniem do wydatkowania środków z naruszeniem zasad określonych w art. 44 ust.3 pkt 1 ufp. Należy przypomnieć, że art. 44 ufp mówi o zasadach gospodarowania środkami publicznymi, nie może stanowić samodzielnej podstawy do żądania zwrotu tych środków. I tak jak podstawą żądania zwrotu dotacji jest art. 169 ufp, tak w przypadku środków PFRON musi być wyłącznie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Nieprawidłowości w wydatkowaniu tych środków powinny zostać zakwalifikowane w oparciu o podstawy wskazane w tym przepisie tzn. winno zostać wyjaśnione jakie środki i z jakiego tytułu zostały uznane za pobrane w nadmiernej wysokości czy też wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem . Osobnego rozważenia wymaga ostatnia z przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu dofinansowania tj. ustalonego w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Orzecznictwo ani doktryna nie wypracowały dotąd jasnej interpretacji tego pojęcia. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2009 r., którą dodano art.49e nie zawiera żadnego uzasadnienia i wyjaśnienia proponowanego zapisu. Nie ma on swojego odpowiednika w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, pogląd organu, że te nieprawidłowości, które uzasadniają zwrot środków PFRON, właśnie dotyczą braków kontroli wydatkowania przekazanych na funkcjonowanie ZAZ środków, jest prawidłowy. Problem polega jednak na tym, czy wszystkie nieprawidłowości powinny "obciążać" samorząd województwa, podczas gdy nie jest on jedynym organem decydującym o powstaniu i istnieniu ZAZ i nie jest też jedynym organem uprawnionym do dokonywania kontroli, o czym już była mowa. Kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo zarzutów odwołania odnoszących się do zbliżonych problemów. Trzeba przypomnieć, że strona skarżąca wykazywała, że inne organy uprawnione dokonywały kontroli funkcjonowania ZAZ w K. i w wyniku kontroli np. służb Wojewody nie były stwierdzane poważniejsze uchybienia. Kwestia ta została pominięta przez organy w sprawie niniejszej. Reasumując, obecna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister rozważy, biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną, obowiązek zwrotu których kwot dofinansowania przekazanych przez samorząd województwa na organizację i funkcjonowanie ZAZ w K. może obciążać Województwo [...]. W szczególności należy przypisane uchybienia powiązać z treścią umów na podstawie których środki PFRON były przekazywane. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a orzekł jak wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.