V SA/Wa 839/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów"; oddala skargę. Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] (dalej: spółdzielnia, strona lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania środków z tytułu pomocy finansowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] uznał skarżącą jako grupę producentów rolnych i zatwierdził plan biznesowy. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR przyznał stronie pomoc finansową w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w okresie od dnia 16 września 2016 r. do dnia 15 września 2021 r. Wnioskiem z 15 listopada 2018 r. (data nadania) skarżąca zwróciła się o płatność w ramach ww. działania za okres od dnia 16 września 2017 r. do dnia 15 września 2018 r., tj. w drugim roku korzystania z pomocy. Decyzja z [...] listopada 2018 r. organ I instancji odmówił przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" za okres od dnia 16 września 2017 r. do dnia 15 września 2018 r. tj. za drugi rok działalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że strona uchybiła terminowi złożenia wniosku o płatność. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1284 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze) i stwierdził, że moment początkowy liczenia 60 - dniowego terminu na złożenie wniosku należy liczyć od dnia następującego po dniu wydania decyzji o uznaniu. Zatem "okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności" liczone są dla poszczególnych grup producentów indywidualnie, od dnia następującego po dniu wydania decyzji o uznaniu. W sprawie strona została uznana za grupę producentów rolnych decyzją z [...] września 2016 r. i w świetle § 11 rozporządzenia wykonawczego pierwszy roczny okres płatności zaczął się 16 września 2016 r. a zakończył z dniem 15 września 2017 r. Natomiast, drugi okres płatności zaczął się 16 września 2017 r. a zakończył z dniem 15 września 2018 r. i następnego dnia rozpoczął bieg 60-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, który upływał z dniem 14 listopada 2018 r. Strona natomiast złożyła wniosek o płatność w dniu 15 listopada 2018 r., a zatem z uchybieniem terminu. Tym samym, zdaniem organu II instancji, złożenie wniosku po terminie skutkuje odmową przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach tego działania za drugi roku korzystania z pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, że terminem do dokonania określonej czynności prawnej, czyli złożenia wniosku o wypłacenie kolejnej transzy pomocy, jest 60 - dniowy termin, o którym jest mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i to do niego mają zastosowanie reguły postępowania administracyjnego dotyczące terminów - zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627, ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu). Stwierdził również, że w sprawie odróżnić należy odmienność zastosowanego przez prawodawcę określenia "termin" o którym mowa w § 11 ust. 2, od "okresów" o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Pismem z 15 kwietnia 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 w zw. z art. 57 § 1, § 3 i § 5 kpa poprzez niewłaściwe dokonanie obliczeń terminów, które obowiązują przy składaniu wniosków o płatność przez producentów rolnych, 2) § 11 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe wskazanie dat wedle jakich terminy dla każdej z czynności związanych z powstaniem grupy producenckiej i realizacją jej obowiązków powinny być obliczane. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja Prezesa ARiMR z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania środków z tytułu pomocy finansowej. Powodem natomiast odmowy przyznania środków, było złożenie wniosku o płatność po upływie terminu określonego w § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Spór w sprawie dotyczy kwestii prawnej odnoszącej się do obliczania terminów do złożenia wniosku. Zanim jednakże sąd przejdzie do rozstrzygnięcia sporu, to należy w tym miejscu wyjaśnić, że program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "Tworzenie grup i organizacji producentów". Ogólne ramy dotyczące pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" zostały określone w przepisach unijnych i uzupełnione przepisami krajowymi. W art. 27 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE L z 20 grudnia 2013 r. nr 347, s. 487 ze zm., dalej: rozporządzenie 1305/2013) wskazano, że wsparcia udziela się na podstawie planu biznesowego w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres nie dłuższy niż pięć lat następujący po dacie, w której grupa lub organizacja producentów została uznana; raty są degresywne. Oblicza się je na podstawie rocznej sprzedanej produkcji grupy lub organizacji. Państwa członkowskie wypłacają ostatnią ratę jedynie po potwierdzeniu prawidłowej realizacji planu biznesowego. W związku z powyższym pomoc w zakresie wspierania tworzenia grup i organizacji producentów została ograniczona czasowo (maksymalnie do 5 lat). Również poprzednio obowiązujących perspektywach finansowych na lata 2004-2006 i 2007-2013 przepisy dotyczące działania "Grupy producentów rolnych" ograniczały wsparcie do pierwszych 5 lat (patrz: art. 33d ust. 3 rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia - Dz.U. UE L z 26 czerwca 1999 r., nr 160, s. 80 ze zm. oraz art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm.). Tym samym zarówno w poprzednich perspektywach finansowych, jak i obecnej perspektywie w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" wsparcie nie mogło być dłuższe niż 5 lat. Powyższe implikuje konieczność dokonywania wykładni krajowych przepisów prawa w zgodzie z przepisami rozporządzenia unijnego, które wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W krajowym, porządku prawnym ogólne ramy powyższego działania uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, która to ustawa w art. 3 ust. 1 pkt 9 wskazuje, że program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: 9) tworzenie grup producentów i organizacji producentów. Na mocy delegacji ustawowej określonej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego krajowy prawodawca wskazał, że wniosek o płatność składa się do dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę beneficjenta, w terminie 60 dni od dnia zakończenia każdego kolejnego okresu prowadzenia działalności przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 1. Mając na uwadze powyższy przepis należy wskazać, że aby poprawnie go zastosować należy ustalić datę zakończenia drugiego okresu prowadzenia działalności przez beneficjenta. W sprawie, co jest niesprzeczne strona złożyła wniosek o płatność w ramach ww. działania za okres od dnia 16 września 2017 r. do dnia 15 września 2018 r., tj. w drugim roku korzystania z pomocy. A więc datą zakończenia drugiego okresu działalności przez spółdzielnię będzie 15 września 2018 r., na co także wskazuje skarżąca składając 15 listopada 2018 r. wniosek o płatność obejmujący wskazany powyżej okres. Słusznie w tym zakresie wskazuje Prezes ARiMR, że terminem do dokonania określonej czynności prawnej, czyli złożenia wniosku o wypłacenie kolejnej transzy pomocy, jest 60 - dniowy termin, o którym jest mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i to do przepisu mają zastosowanie reguły określone w art. 57 kpa. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez beneficjenta, licząc od dnia następującego po dniu wydania decyzji o uznaniu, o którym mowa w § 2. Wykładając powyższy przepis należy mieć na uwadze wskazany powyżej przepis unijny nakazujący, aby pomoc w zakresie tego działania nie była dłuższa 5 lat (art. 27 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013). Innymi słowy w wypadku hipotetycznego uznania grupy 31 grudnia 2019 r., to pomoc taka przysługiwałaby grupie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2024 r. A więc wówczas obejmowałaby maksymalny 5 letni okres. W sprawie, co nie jest sporne, spółdzielnia została uznana za grupę producentów rolnych decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] z [...] września 2016 r. A więc w świetle rozporządzenia 1305/2013 i wykładanego zgodnie z tym rozporządzeniem § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pierwszy roczny okres płatności zaczął się 16 września 2016 r. a zakończył z dniem 15 września 2017 r. Natomiast, ostatni piąty okres rozpocznie się 16 września 2020 r. i zakończy 15 września 2021 r. W ten sposób zostanie osiągnięty warunek ograniczający pomoc do maksymalnie 5 lat. Zatem przenosząc to na grunt sprawy drugi okres płatności zaczął się 16 września 2017 r. a zakończył z dniem 15 września 2018 r. i następnego dnia rozpoczął bieg 60-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, który upływał z dniem 14 listopada 2018 r. W sprawie, co nie jest sporne, strona złożyła wniosek o płatność za okres od dnia 16 września 2017 r. do dnia 15 września 2018 r., w dniu 15 listopada 2018 r., a więc z uchybieniem terminu. Zatem skoro skarżąca złożyła wniosek o płatność po terminie, który wszczął postępowanie w sprawie, to prawidłowo organ odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, za 2 rok korzystania z pomocy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim wskazać, że nie odnoszą się one do obliczania 60-dniwego terminu od zakończenia kolejnego okresu prowadzenia działalności przez spółdzielnię, a zarzuty odnoszą się do obliczania rocznych okresów działalności, co w sprawie nie powinno być sporne. Skarżąca bowiem zarówno w pierwszym, jak i drugim roku działalności te okresy samodzielnie wskazywała i był to okres od 16 września określonego roku do 15 września roku kolejnego. Tym samym obecnie sama sobie zaprzecza wskazując na inny sposób obliczania okresów, o którym mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i co więcej w sposób sprzeczny ze złożonym przez siebie wnioskiem o płatność za drugi rok działalności. Jednakże odnosząc się do wskazanego w skardze sposobu obliczania okresów, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to sąd powyższego sposobu nie podziela, gdyż byłby on sprzeczny z art. 27 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013. Nie może bowiem być tak, że kolejno po sobie następujące cykle będą miały wspólny jeden dzień i byłby to w sprawie każdy 16 września począwszy od 2017, a skończywszy na roku 2021. Data ta byłaby zarówno ostatnim dniem jednego cyklu i pierwszym dniem kolejnego. Słusznie organ odwoławczy w tym zakresie stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013 następujące po sobie okresy muszą być kolejnymi, co oznacza, że w każdym kolejnym roku rozpoczynają się w tym samym dniu miesiąca i kończą w tym samym dniu miesiąca - poprzedzającym dzień początkowy - kolejnego roku. Przedstawiona przez skarżącą interpretacja powodowałaby także przekroczenie 5 letniego okresu pomocy, gdyż obejmowałaby jeden dzień z 6 roku pomocy. Prawidłowo organ odwoławczy w powyższym zakresie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 18 czerwca 2015 r. II GSK 1201/14 i następnie potwierdzone w kolejnym wyroku z 8 października 2015 r. II GSK 1849/15 (wyroki dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 18 czerwca 2015 r. NSA zasadnie wskazał, że cyt. "termin do dokonania czynności prawnej, tzn. złożenia wniosku o wypłatę kolejnej raty pomocy jest jeden i został określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia (obecnie § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – dopisek sądu), natomiast w § 6 ust. 1 (obecnie § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego – dopisek sądu) określono tylko datę początkową, od której termin ten rozpoczyna swój bieg. Uznanie, że proces ustalania terminu do skutecznego złożenia wniosku o kolejną ratę pomocy jest procesem dwustopniowym nie oznacza, że sam termin jest również "dwustopniowy". Za taką wykładnią przemawia brzmienie § 6 ust. 1 i 2, albowiem tylko w ustępie 2 użyto określenia "termin", natomiast w ustępie 1 jest mowa o okresach". Mając powyższe na względzie słusznie organ odwoławczy uznał, że art. 57 kpa będzie mieć zastosowanie do terminu określonego w § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, a nie do "okresów" wskazanych w § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które to okresy muszą odpowiadać m.in. powołanemu art. 27 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013. W związku z powyższym sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi i rozpoznając sprawę z urzędu również nie stwierdził takich wad decyzji, które to wady powodowałyby konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia z obiegu prawnego. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) skargę strony oddalił.