V SA/Wa 843/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz P. w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: Wnioskodawca, Spółka, Strona, Skarżąca) złożyła wniosek nr [...], dotyczący dofinansowania przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej: Projekt) w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Działanie 2.2 Gospodarka Odpadami Komunalnymi. Pismem z 7 lutego 2017 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Fundusz, Instytucja Wdrażająca lub IW) poinformował Wnioskodawcę, że jego Projekt otrzymał ocenę pozytywną w zakresie spełnienia kryteriów formalnych i negatywną w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych I stopnia uzyskując 49 punktów. W piśmie wyjaśniono, że zgodnie z Regulaminem konkursu projekt otrzymuje negatywna ocenę, gdy chociaż jedno kryterium formalne nie zostanie spełnione lub gdy w wyniku przeprowadzenia oceny według kryteriów merytorycznych I stopnia projekt nie uzyska minimum 60% maksymalnej liczby punktów (tj. minimum 50,4 punktów). W związku z powyższym wniosek uzyskał ocenę negatywną i nie został skierowany do kolejnego etapu oceny, tj. oceny merytorycznej II stopnia. Wynik oceny w odniesieniu do każdego kryterium merytorycznego I stopnia został przedstawiony w tabeli załączonej do powyższego pisma. Strona wniosła protest od powyższej oceny, podnosząc zarzuty w zakresie liczby punktów przyznanych projektowi w ramach kryteriów merytorycznych I stopnia: nr 1: Obsługiwana liczba mieszkańców w stosunku do liczby mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi; nr 3: Metody przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu podniosła, że IW oceniając projekt odniosła się do wersji Programu Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016-22 z perspektywą na okres 2023-2028, która została opublikowana 30 grudnia 2017 r., tj. w ostatnim dniu naboru wniosków o dofinansowanie. Strona wskazała, że w poprzedniej wersji ww. dokumentu, gmina [...] znajdowała się na terenie regionu gospodarki odpadami R XXI, który był zamieszkiwany przez 270 985 mieszkańców. Udział liczby mieszkańców gminy [...] w liczbie ludności ww. regionu wynosił 5,3 %, w związku z czym Strona mogła uzyskać dodatkowe punkty. Strona podniosła, iż zmiana polegająca na przyjęciu Programu Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016-22 z perspektywą na okres 2023-2028 spowodowała, że nie miała wiedzy na temat jego treści i w związku z tym nie miała możliwości należytego przygotowania projektu. W odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 3 Strona stwierdziła, że mając wiedzę na temat podejścia do oceny kryterium nr 1, miałaby możliwość zmiany decyzji na temat kwalifikacji projektu jako niezwiązanego wyłącznie z punktem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Minister Środowiska (dalej: Minister, Instytucja Pośrednicząca lub IP) pismem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu protestu Strony uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w ramach kryterium merytorycznego nr 1 ocenie podlegał udział liczby mieszkańców objętych instalacjami zrealizowanymi w projekcie w stosunku do liczby wszystkich mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi. Przyznanie minimalnej liczby punktów uzależnione było od tego, aby projekt obejmował minimum 5 % liczby mieszkańców regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Minister stwierdził, odnosząc się do zarzutów protestu, że dokonując oceny kryterium nr 1 Instytucja Wdrażająca wzięła pod uwagę obowiązujący podział województwa [...] na regiony, zgodnie z Wojewódzkim Programem Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016-22 z perspektywą na okres 2023-2028 (dalej: WPGO), który klasyfikuje miasto [...] do zachodniego regionu, gdzie liczba ludności wynosi 1 107 951. Biorąc pod uwagę obsługiwaną w projekcie liczbę ludności (mieszkańcy [...] ) wynoszącą 14 389 udział tej liczby w odniesieniu do liczby mieszkańców regionu wynosi 1,30%, co daje 0 punktów w tym kryterium. Przy ocenie wniosku stosowany był Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami przyjęty przez Sejmik Województwa [...] uchwałą z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVII 1/321/16. W dniu złożenia wniosku o dofinansowanie (30 grudnia 2016 r.) WPGO był dokumentem obowiązującym. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w proteście, dotyczącej kryterium nr 3 IP stwierdziła, że jest ona niezasadna. Przedmiotowe kryterium nie mogło zostać zastosowane w stosunku do projektu złożonego przez Wnioskodawcę, ponieważ projekt dotyczy wyłącznie budowy Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej: PSZOK). Zgodnie zaś z opisem tego kryterium nie ma ono zastosowania w naborach dedykowanych wyłącznie inwestycjom w obszarze PSZOK. Reasumując Minister stwierdził, że ocena wniosku Strony została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Środowiska Strona podniosła następujące zarzuty: 1) zarzut: naruszenia przepisów art. 125 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (rozporządzenie ogólne) (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, ze zm.), poprzez zastosowanie w konkursie nr POIS.02.02.00-IW.02-00-203/16 nieprzejrzystych i dyskryminujących procedur wyboru projektu przy ocenie kryteriów I-go stopnia, dla kryterium nr 1 oceny: "Obsługiwana liczba mieszkańców w stosunku do liczby mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi", w szczególności poprzez: - niewskazanie przez IW w opisie kryterium nr 1 daty stanu prawnego w zakresie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami oraz podziału na regiony gospodarki odpadami zgodnie z którymi IW będzie dokonywała oceny wniosków; - zastosowanie przez IW błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie instrukcji dokonywania oceny punktowej, poprzez przyjęcie za podstawę obliczenia punktów w kryterium nr 1 nowej wersji WPGO, nie obowiązującej w dniu 31 października 2016 r. (data rozpoczęcia naboru wniosków w konkursie) oraz podczas naboru wniosków o dofinansowanie, a którego Skarżący nie mógł faktycznie zastosować do opracowania wniosku o dofinansowanie; 2) zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu procedury oceny kryterium sprzecznej z regulaminem konkursu i z przepisem art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w zakresie obowiązującego na ostatni dzień wyznaczonego terminu składania wniosków podziału Województwa [...] na regiony gospodarki odpadami, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania w fazie oceny merytorycznej I stopnia, że projekt Skarżącego nie spełniał kryterium nr 1, za które kryterium nie przyznano Skarżącemu punktacji; a w konsekwencji: 3) zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny oraz bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a dodatkowo w sposób świadczący o dokonaniu oceny dowolnej i bez wyczerpującego uzasadnienia zajętego stanowiska, 4) zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 oraz 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie protestu i wadliwe sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów i uznanie, że wniosek o dofinansowanie nie spełniał wskazanych powyżej kryteriów, skutkujące pozbawieniem Skarżącego możliwości uzyskania dofinansowania, pomimo spełnienia niezbędnych wymogów formalnych i materialnych w ocenie merytorycznej I-go stopnia. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że IW prawidłowo zastosowała przy ocenie kryterium nr 1 postanowienia określone w Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa [...] przyjętym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/321/16, która zgodnie z jej § 3 weszła w życie z tym dniem. Minister odwołał się do zapisów dokumentacji konkursowej (Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020) konsekwencją czego było przyjęcie kryterium merytorycznego II stopnia nr 16: Zgodność z dokumentami strategicznymi z zakresu gospodarki odpadami. W ramach tego kryterium weryfikacji podlega, czy planowany projekt jest zgodny krajowym oraz właściwym wojewódzkim planem gospodarki odpadami oraz został uwzględniony w planie inwestycyjnym zatwierdzonym przez Ministra Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.). Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustawy wdrożeniowej ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Na wstępie przypomnieć trzeba, że sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem Skarżącej nr [...], dotyczącym dofinansowania przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa Instalacji do przetwarzania selektywnie zbieranych odpadów ulegających biodegradacji oraz innych odpadów zbieranych selektywnie w ramach Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na terenie oczyszczalni ścieków w [...] " w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Działanie 2.2 Gospodarka Odpadami Komunalnymi. Instytucja Wdrażająca uznała, że wniosek Skarżącej nie spełnił kryterium merytorycznego I stopnia: Obsługiwana liczba mieszkańców w stosunku do liczby mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi. Przy ocenie tego kryterium należało ustalić udział liczby mieszkańców objętych instalacjami zrealizowanymi w projekcie w stosunku do wszystkich mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi. Instytucje oceniające stwierdziły, że udział ten wynosi 1,30% i nie przyznały z tego względu żadnego punktu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) Sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Natomiast wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania – art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi i jest aktem prawa miejscowego (art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o odpadach). Tylko uchwałę wykonawczą ustawodawca zakwalifikował do aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z dominującym poglądem orzeczniczym sądów administracyjnych, podzielanym przez sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie, plany gospodarki odpadami nie mają charakteru normatywnego. Plany te mają charakter wewnętrzny, w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotów niezależnych od administracji. To wyłącznie uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma charakter normatywny, jest aktem prawa miejscowego. W świetle powyższego, przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że w terminie otwartym dla składania wniosków, tj. do 30 grudnia 2016 r. obowiązywała uchwała nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2012 – 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 (Dz. Urz. Województwa [...] z 9 sierpnia 2012 poz. 1873) . W uchwale tej określono 4 regiony gospodarki odpadami komunalnymi w Województwie [...], w tym region CZG RXXI w skład którego wchodzi m. in. gmina [...] (§ 1 pkt 2 uchwały). Uchwała ta utraciła moc obowiązującą dopiero z dniem 9 lutego 2017 r. w związku z wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 26 stycznia 2017 r., poz. 445). Zatem zarówno w dacie składania wniosku Skarżącej jak też oceny tego wniosku, przeprowadzonej przez Instytucję Wdrażającą w dniu 7 lutego 2017 r., nie obowiązywał jeszcze nowy podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi w województwie [...], wprowadzony powyższą uchwałą Sejmiku Województwa [...] z 27 grudnia 2017 r. - uwzględniony jednakże przez instytucje oceniające jako właściwy przy ocenie spełnienia przez wniosek Skarżącej kryterium merytorycznego I stopnia, nr 1: Obsługiwana liczba mieszkańców w stosunku do liczby mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że dokumentacja konkursowa odnosząca się do spornego kryterium merytorycznego I stopnia nie wyjaśniała w żaden sposób Wnioskodawcy, że ocena tego kryterium uwzględniać będzie przyszły podział województwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Instrukcja wypełniania wniosku w odniesieniu do pola B.3.1 wskazuje wyłącznie by wpisać obsługiwaną liczbę mieszkańców w stosunku do liczby mieszkańców w regionie gospodarki odpadami komunalnymi. W tej sytuacji niezasadne jest ,,przerzucanie’’ odpowiedzialności za niedostateczny opis kryterium na Skarżącą, która przy wypełnieniu tej części wniosku mogła kierować się obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie z Regulaminem Konkursu Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa II – Ochrona Środowiska, tym adaptacja do zmian klimatu, Działanie 2.2 Gospodarka odpadami komunalnymi - w ramach oceny wniosków, wyodrębniono: etap oceny formalnej i merytorycznej I stopnia oraz etap oceny merytorycznej II stopnia. Pierwszy z tych etapów kończy się informacją o wyniku oceny od której, jeżeli jest negatywna, przysługuje prawo wniesienia protestu. Sąd rozpoznając skargę na negatywną ocenę wniosku przeprowadzoną na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, nie jest władny do dokonywania oceny wniosku w zakresie wykraczającym poza zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd rozstrzygając w granicach spawy zakreślonych skarżonym rozstrzygnięciem nie może badać spełnienia przez wniosek Skarżącej kryteriów merytorycznych II stopnia, które w ogóle nie podlegały ocenie przez instytucje oceniające. Oznacza to, że argumenty organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, oparte na analizie spełnienia przez projekt kryterium merytorycznego II stopnia nr 16 są neutralne dla zbadania zasadności oceny wniosku, przeprowadzonej na wcześniejszym etapie oceny. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że ocena projektu Skarżącej narusza art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakładający wymóg przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (przeprowadzonej na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia), ponieważ zgodnie z obowiązującym - w okresie naboru wniosków - stanem prawnym Skarżąca spełniała sporne kryterium co oznacza, że przekroczyłaby minimalną ilość punktów, niezbędną dla oceny pozytywnej na tym etapie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.