V SA/Wa 848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. E. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; oddala skargę. W dniu ... sierpnia 2004 r. S. E. (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia ... maja 2005 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu powyższą rentę strukturalną od dnia ... marca 2006 roku do ... lutego 2015 roku w kwocie ... zł brutto uzasadniając to spełnieniem przez skarżącego warunków wymaganych do przyznania i wypłaty renty strukturalnej, wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm). Następnie decyzją z dnia ....06.2005 r., nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił od dnia ... marca 2005 r. wypłatę skarżącemu renty strukturalnej z uwagi na fakt podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Wnioskiem z dnia ... marca 2011 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianę decyzji z ...06.2005 r. i wypłacenie mu renty strukturalnej, który to organ decyzją z dnia ...04.2011 r. Nr ... wznowił wypłatę zawieszonej renty strukturalnej od miesiąca kwietnia 2011 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej zmianę i podjęcie rozstrzygnięcia o wypłacie świadczenia od miesiąca marca 2011 r. Orzekając w sprawie, z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia ....07.2011 r. nr ... uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia ...04.2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie orzekając w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia ....07.2011 r. nr ... wznowił skarżącemu wypłatę, od miesiąca kwietnia 2011 r. renty strukturalnej, zawieszonej decyzją z dnia ...06.2005 r. W dniu ....07.2011 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia ....06.2005 r. w sprawie zawieszenia od dnia ... marca 2005 r. wypłaty renty strukturalnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja ta została, jego zdaniem, wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpatrując powyższy wniosek Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia ....10.2011 r., znak sprawy: ... odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ....06.2005 r., zaś przytaczając treść § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 114, poz. 1191 ze zm.) wyjaśnił, iż wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Mając na uwadze, iż skarżący z własnej inicjatywy w dniu ...06.2005 r. złożył oświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, z której zobowiązany jest do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz złożył wniosek o zawieszenie renty strukturalnej, po stronie organu nie zaistniały prawne przesłanki do badania prawdziwości złożonego, przez skarżącego oświadczenia, a tym samym do zbierania dokumentów mających potwierdzić lub zaprzeczyć temu faktowi. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 15 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ I instancji zobligowany był do zawieszenia renty strukturalnej. Skarżący jednocześnie został pouczony o trybie wznowienia wypłaty renty strukturalnej, a mianowicie o tym, iż następuje ona na wniosek strony. Dalej organ wyjaśnił, iż przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. z dniem 11 listopada 2005 r. i wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. nr 211, poz. 1759) zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie może ona odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005 r., ani mieć wpływ na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia ....02.2012 r. nr ..., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia ...10.2011 r. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił podstawy prawne, które stanowić mogą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Analizując zatem sprawę, pod kątem zajścia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 15 ust. 1 w/w rozporządzenia, Prezes ARiMR nie doszukał się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskował skarżący w odwołaniu. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, dotyczących rażącego naruszenia § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie skarżący poinformował w dniu 16.06.2005 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o podjęciu działalności pozarolniczej. Z żadnego dokumentu, którymi dysponował organ, nie wynikało aby zaistniały jakiekolwiek wątpliwości, co do prawdziwości powyższego oświadczenia skarżącego, co z kolei zasadnie zobligowało Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do wstrzymania wypłaty renty strukturalnej. Dalej Prezes ARiMR zwracając uwagę na datę wydania decyzji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej oraz datę wejścia w życie rozporządzenia z dnia 5 października 2005 r. pozwalającego na równoczesne pobieranie renty oraz prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej wyjaśnił, iż wejście w życie z dniem 11 listopada 2005 r. nowelizacji zmieniającej brzmienie § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięte sprawy o zawieszeniu wypłaty renty. Odnosząc się do kolizji § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji z treścią Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich ogłoszonego obwieszczeniem z dnia 15 listopada 2004 r. oraz przepisami rangi ustawowej tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), jak i przepisami unijnymi wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie stanowi przepisu powszechnie obowiązującego. Ponadto w kwestii stwierdzenia niezgodności rozporządzenia wykonawczego z ustawą właściwy jest Trybunał Konstytucyjny, zaś o zgodności przepisów krajowych z przepisami unijnymi właściwy jest, co do zasady, Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Żadne z tych Trybunałów, jak podniósł organ odwoławczy, nie wypowiadały się co do niezgodności przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej do dnia 11 listopada 2005 r. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organ I instancji zaniechał rozważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia ....06.2005 r., pomijając hierarchię aktów prawnych, która nakazuje w pierwszej kolejności stosowanie norm prawa wspólnotowego przed prawem krajowym Prezes ARiMR podkreślił, iż organ I instancji wskazał powody dla których nie może dokonywać badania zgodności przepisów wykonawczych do ustawy z przepisami rangi ustawowej i unijnej. Ponadto, skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa "wspólnotowego" zostały według niego naruszone. Pismem z ...03.2012 r. skarżący, działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z ...02.2012 r. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniósł, iż organ odwoławczy w żadnej mierze nie odniósł się do kwestii sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji z normami wyższego rzędu, wskazując jedynie, że w zakresie sprzeczności przepisów rozporządzenia z ustawą właściwy jest Trybunał Konstytucyjny, a w zakresie sprzeczności przepisów krajowych ze wspólnotowymi – ETS. W tym zakresie widać, w ocenie skarżącego, błędy w rozumowaniu organu, gdyż o odmowie stosowania przepisów rozstrzygają również sądy administracyjne. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił organowi odwoławczemu nowatorskie podejście do kwestii uzasadnienia decyzji wskazując, że organ wydając decyzję z dnia ....06.2005 r. mógł jej nie uzasadniać w trybie art. 107 § 4 k.p.a. Fakt, iż mógł to zrobić nie może bowiem uzasadniać stwierdzenia, że skoro decyzja zawiera uzasadnienie to może być ono wadliwe. Konkludując pełnomocnik skarżącego stwierdził również, iż podtrzymuje wszystkie twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie sposób się dopatrzeć ze strony organu naruszenia przepisów, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Renta strukturalna została skarżącemu przyznana decyzją z dnia ... maja 2005r, od dnia ... marca 2006r. do dnia ... lutego 1015r. Rozstrzygniecie nastąpiło na podstawie § 4 – 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r (Dz.U. Nr 109 poz. 750 z 2007r.) Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż sam skarżący w dniu ....06. 2005r wystąpił z wnioskiem o zawieszenie wypłaty renty strukturalnej jako przyczynę wskazując prowadzenie działalności pozarolniczej z tytułu której zobowiązany jest do ubezpieczenia w ZUS i opłaca składki z tego tytułu (k- ... akt. adm.). Wobec takiego oświadczenia – na zasadzie przepisu § 15 wskazanego wyżej rozporządzenia- organ był zobligowany do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej. Dlatego wydał w dniu ....06.2005r. decyzję o zawieszeniu od dnia ... 0.3. 2005r. wypłaty przyznanej renty. Wbrew zarzutom skarżącego- w tym przypadku organ mógł odstąpić od gromadzenia innego materiału dowodowego, gdyż oświadczenie S. E. nie budziło żadnych wątpliwości i od uzasadnienia decyzji – gdyż uwzględniała ona w całości żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z § 15 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, wznowienie wypłaty zawieszonej renty strukturalnej następuje na wniosek uprawnionego do renty strukturalnej, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ustały okoliczności powodujące zawieszenie tej wypłaty, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. A więc organ nie może działać tu z urzędu, a tylko na wniosek zainteresowanego. Ten wniosek wpłynął do organu w dniu ....03. 2011r i w jego wyniku wydana została pozytywna dla skarżącego decyzja. Od dnia ... listopada 2005r. weszła w życie zmiana § 15 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004r. polegająca na tym, że wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu , jeżeli: 1) uprawniony do renty strukturalnej jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Poprzednio, na datę przyznania skarżącemu renty i na datę wydania decyzji o jej zawieszeniu, pkt. 1) brzmiał : ,,uprawniony do renty strukturalnej podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego’’. Zmiana powyższa nie spowodowała jednak zaistnienia po stronie organu żadnego nowego obowiązku w postaci poinformowania S. E. o zmianie stanu prawnego ani nie umożliwiła organowi podjecie z urzędu jakichkolwiek działań zmierzających do wydania decyzji o wznowieniu wypłaty zawieszonej renty strukturalnej. Zdaniem Sądu, to w interesie skarżącego leżało śledzenie przepisów prawnych dotyczących rent strukturalnych i gdyby to robił, mógłby wcześniej złożyć wniosek o wznowienie wypłaty renty. Należy także mieć na względzie brak przepisów przejściowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 pażdziernika 2005r (Dz. U. Nr 211, poz. 1759) zmieniającym rozporządzenie RM z dnia 30 kwietnia 2004r. Wobec powyższego , skoro przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej , jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do § 15 ust. 1 pkt. 1 rozporz. z 30 kwietnia 2004r. z dniem 15 listopada 2005r., nie może ona odnosić się do zdarzeń , które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005r. ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem. (vide: wyrok NSA z 6.06.2006r., II GSK 76/06). Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że podstawą wprowadzenia rozporządzenia jest Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich. Rację ma w tym względzie organ wskazując, ze PROW nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa, gdyż nie jest ani ustawą ani rozporządzeniem. Został on ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto należy wziąć pod uwagę, iż w dniu wydawania decyzji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej ( na wniosek skarżącego), nie istniało orzeczenie stwierdzające niezgodność § 15 ust.1 rozporz. RM z dnia 30 kwietnia 2004r. z normą wyższej rangi, a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa ( art. 6 k.p.a.), wobec czego wydano decyzję w oparciu o obowiązujący w jej dacie stan prawny. Trzeba także mieć na względzie, że treść § 15 ust. 1 rozporządzenia przed zmianą, nie naruszała art. 10-12 rozporz. Komisji Nr 1257/1999, gdyż ustawodawca unijny nie odnosi się do kwestii podejmowania pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, ani do pozarolniczej działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to postępowanie szczególne, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 1 k.p.a.(katalog zamknięty). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ....06. 2005r. jako podstawę wskazano brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa. Organ miał zatem obowiązek ustalić, czy treść wskazanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka jest nie do zaakceptowania, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyr. WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. , sygn. akt II SA/Wa 2197/06). Wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji muszą istnieć w dniu jej wydania, więc dla oceny jej legalności nie maja zdarzenia , które nastąpiły po jej wydaniu. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy rozporz. RM z dnia 30 kwietnia 2004r w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji tj. 16.06. 2005r., a wiec zarzut braku podstawy prawnej nie może się ostać. Nie zostało także, zdaniem Sądu, wykazane, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ....06. 2005r. o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia ....02. 2012 r. jest zasadna i w związku z tym na podstawie przepisu 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.