V SA/Wa 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi D(...) S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników za lipiec 2015 r.; oddala skargę. Decyzją z (...) lutego 2016 r. (nr (...)), po rozpatrzeniu odwołania "D. – P." S.A. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Strona" lub "Spółka") Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub organ I instancji) z (...) listopada 2015 r. (znak: (...)). Przedmiotem tych decyzji było wstrzymanie skarżącej miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za lipiec 2015 do czasu uregulowania zaległości. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka, w terminie określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1988) przekazała wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za lipiec 2015 r. Decyzją z (...) listopada 2015 r. organ I instancji, m.in. na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej") wstrzymał wnioskowane dofinansowanie. Wyjaśnił, że decyzją z (...) sierpnia 2013 r. Prezes Zarządu Funduszu określił skarżącej zobowiązanie na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej za listopad 2012 r., w wysokości 1.101.193 zł. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, decyzją z (...) lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako "Sąd") wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji oraz w pkt 2 wydał orzeczenie na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dotychczas Spółka nie dokonała żadnych wpłat na poczet zobowiązania, o którym mowa w ww. decyzji wymiarowej Prezesa Zarządu Funduszu z (...) sierpnia 2013 r. Organ stwierdził zatem, że skoro na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie Strona posiada wobec Funduszu zaległości zasadnym było, w świetle art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wstrzymanie dofinansowania do czasu uregulowania tych zaległości. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia (...) listopada 2015 r. Zdaniem Spółki, która powołała się m. in. na poglądy prawne zaprezentowane w wyroku NSA z 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04 brak było podstaw do wydania wobec niej decyzji na podstawie art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wydanie przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza bowiem, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tą decyzję nie jest prawomocny. Strona wezwała zatem organ do usunięcia naruszenia prawa m.in. przez wypłatę wstrzymanego dofinansowania do wynagrodzenia. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniesioną przez skarżącą argumentację uznał za chybioną. Stwierdził bowiem, że na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie Spółka posiada zaległości, o których mowa w decyzji wymiarowej z (...) sierpnia 2013 r., co stanowi o obowiązku organu wstrzymania jej wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wyrok uchylający decyzje wymiarowe organów obydwu instancji jest nieprawomocny. W ocenie organu odwoławczego, dopiero bowiem prawomocny wyrok powodowałby, że zobowiązanie Spółki za listopad 2012 r. przestałoby istnieć. Dodał, że nie jest przy tym kwestionowana okoliczność, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu. Nie oznacza to jednak, że zobowiązanie Spółki nie istnieje, a jedynie to, że tymczasowo nie można go egzekwować. Wykonalność decyzji, zdaniem organu odwoławczego nie ma więc wpływu na istnienie zobowiązania podatkowego. Minister wskazał jednocześnie, iż z art. 26a ust. 8 ustawy i rehabilitacji zawodowej i społecznej nie wynika, że zaległość ma być wymagalna i bezsporna. Tym samym, każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą wstrzymaniem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W tych okolicznościach zarzuty odwołania uznał za chybione. Pismem z dnia 18 marca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2016 r. W skardze, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości, skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 26a § 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej; - art. 152 § 1 p.p.s.a., art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 j.t. ze zm.; dalej: "k.p.a.", art. 35 § 2 k.p.a., ewentualnie art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; także jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, jak również zasad postępowania administracyjnego Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej, zapewniając Stronie czynny udział w postępowaniu. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca złożyła terminowo wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (Wn-D) za lipiec 2015 r. W toku postępowania Skarżąca poinformowana została o zaległości względem Funduszu w kwocie głównej 1.101.193 zł. Zaległość ta wynika z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z (...) sierpnia 2013 r. określającą stronie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem i nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z (...) lutego 2014 r. Strona, co pozostaje również poza sporem, nie spłaciła powyższej zaległości i kwestionuje prawidłowość określenia jej zobowiązania względem Funduszu. Wystąpiła zatem ze skargą na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1124/14 skargę uwzględnił, uchylając decyzje organów obydwu instancji i stwierdził jednocześnie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej sprowadza się do zatem do oceny prawidłowości, na tle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych wstrzymania skarżącej wypłaty wnioskowanego dofinansowania za okres wskazany w terminowo złożonym wniosku. Rozpoznanie niniejszej sprawy podlega zarówno przepisom unijnym, jak również przepisom krajowym. Trzeba bowiem wskazać, że każda pomoc publiczna podlega regułom unijnym i jest dozwolona tylko w zakresie, w jakim te przepisy na taką pomoc zezwalają. Jedną z form pomocy publicznej, którą mogą udzielać państwa członkowskie, jest dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w ramach krajowych przepisów uregulowane jest w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. W zakresie zaległości w zobowiązaniach zastosowanie w sprawie ma również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej: "Ordynacja podatkowa"), a to na podstawie art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, ponieważ postępowaniem w sprawie objęte są wpłaty określone w art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wpłaty te należą do kategorii "opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe", wymienionej w art. 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej, którą to kategorię również traktuje się jako podatki w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Zaległość podatkowa - w tym również zaległość dotycząca zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - powstaje zatem z mocy prawa. Ma ona charakter obiektywny (B. Dauter w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 246). Z kolei zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę, a decyzja ta podlega wykonaniu z dniem wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wa 1124/14) uchylił wydane wobec Spółki decyzje organów obydwu instancji określające wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., że decyzje nie mogą być wykonane w całości. Wyrok nie jest prawomocny. Sąd jednak podziela pogląd, że zasada niewykonywania decyzji nie oznacza, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie, że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA w odniesieniu do decyzji nieostatecznej m.in. z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1547/13; dostępne w bazie CBOSA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w literaturze przedmiotu podnosi się, że nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku prawnego w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, WoltersKluwer 2015, s. 487). Podkreślenia również wymaga, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma podstaw do badania sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14. Wykonalność decyzji o określeniu wysokości wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (czy też jej brak) nie ma wpływu na istnienie zobowiązania podatkowego. Nieprawomocny wyrok, jakim jest wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1124/14, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego, tylko ma charakter deklaratoryjny. Określone bowiem tą decyzją zobowiązanie powstało z mocy prawa. Jak słusznie zauważył L. Etel w komentarzu do Ordynacji podatkowej (Ordynacja podatkowa. Komentarz, Lex 2013) cyt. "w przypadku podatków powstających z mocy prawa, zaległości powstają niezależnie od wydania i doręczenia decyzji określających. Powstają one z mocy prawa, po upływie wynikającego z przepisów prawa podatkowego terminu płatności tego podatku. Na przykład podatnik, który nie płacił podatku od posiadania psów przez 3 lata, miał zaległość podatkową za te wszystkie lata. W decyzji określającej wysokość zobowiązania organ podatkowy wskazuje jedynie kwotę zobowiązań za poszczególne lata, które nie zostały zapłacone w terminie (a więc kwotę zaległości podatkowych). Sama zaległość powstała bez żadnego związku z decyzją organu podatkowego. Jej niewydanie lub niedoręczenie nie ma wpływu na powstanie zaległości podatkowej w podatkach powstających z mocy prawa". Komentator podkreślił również, że "zaległość podatkowa powstaje "automatycznie", niezależnie od woli stron stosunku prawnopodatkowego. Nie ma wpływu na powstanie zaległości kwestia winy podatnika lub organu podatkowego. Nawet błędne działanie organu podatkowego, którego skutkiem jest niezapłacenie podatku w terminie, nie skutkuje niepowstaniem zaległości (z wyjątkiem przewidzianym w art. 52 § 1 pkt 2 o.p.). (...) Powstanie zaległości podatkowej powoduje również obowiązek wydania przez organ podatkowy decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, chyba że wszczęcie egzekucji jest możliwe na podstawie deklaracji (podatki powstające z mocy prawa)." Ponadto, zdaniem Sądu prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie zawiera przepisu określającego, iż zaległość w zobowiązaniach wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych powinna być bezsporna. Sąd zauważa, że skoro minął Skarżącej termin płatności zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, a zobowiązanie to nie zostało przedawnione ani umorzone, to stanowi ono zaległość. Zaległość we wpłatach na PFRON istnieje z mocy prawa i jest niezależna od wspomnianego powyżej nieprawomocnego wyroku. W ocenie Sądu Prezes Zarządu PFRON prawidłowo zastosował sankcję wynikającą z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, wstrzymując miesięczne dofinansowanie do czasu uregulowania zaległości. Jest to swego rodzaju przepis szczególny w stosunku do "zwykłego" postępowania administracyjnego. W "zwykłym" postępowaniu administracyjnym w wypadku podobnego zagadnienia organ miałby obowiązek zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Co więcej wstrzymanie miesięcznego dofinansowania nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż w wypadku uprawomocnienia się powołanego wyroku strona uzyska prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Reasumując, skoro strona posiada wobec PFRON zaległości przekraczające kwotę 100 złotych, to organy orzekające wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym Sąd także nie podziela stanowiska Skarżącej wskazującego, że do zastosowania art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wymagane jest posiadanie nie jednej zaległości a kilku. W ocenie bowiem Sądu do zastosowania tego przepisu wystarczające jest posiadanie zaległości które w sumie przekraczają 100 złotych, a więc ustawodawca przyjął kwotę 100 złotych jako kwotę graniczną, która powoduje wydanie decyzji określonej treści. Posiadanie jednej zaległości przekraczającej tę kwotę lub kilku mniejszych przekraczających tę kwotę łącznie, winno być traktowane w sposób jednakowy. W ocenie Sądu, w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu nie doszło do naruszenia treści art. 8 k.p.a. Błędna ocena okoliczności sprawy, prowadząca do wadliwego rozstrzygnięcia może w praktyce organu ulec zmianie i brak jest w tych okolicznościach podstaw do twierdzenia, iż prowadzi to do naruszenia art. 8 k.p.a. Z dołączonych akt administracyjnych sprawy wynika, iż terminy rozpoznawania wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. zostały przekroczone. Jak bowiem wynika z treści informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym z dnia 15 września 2015 r. wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w niniejszej sprawie został przekazany w dniu 20 sierpnia 2015 r., zaś decyzja przez organ I instancji została wydana w dniu (...) listopada 2015 r. Akta wraz z odwołaniem od tej decyzji zostały przekazane w dniu 11 grudnia 2015 r., odwołanie zostało zaś rozpoznane w dniu (...) lutego 2016 r. Uchybienia te pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i innych niż wskazane przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwentnie, mając na uwadze powołane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.