V SA/Wa 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Protokolant ref. stażysta - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2012r., znak: Nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] lutego 2007r., Nr [...] w sprawie przyznania M. S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2006 rok. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 2 maja 2006 r. M. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, w którym zadeklarował w ramach pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie S02a01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 80,00 ha. W dniu 4 lipca 2006 r. M. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. zmianę do tego wniosku, w której zwiększył powierzchnię deklarowaną w ramach pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie S02a01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) do 97,65 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję Nr [...] o przyznaniu M. S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 w łącznej wysokości 66.402,00 zł, uwzględniając w całości żądanie ze złożonej przez Skarżącego zmiany do wniosku z dnia 4 lipca 2006 r. tj. deklarowaną w ramach pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie S02a01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) powierzchnię 97,65 ha. W dniu 18 października 2012 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., a następnie w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznaniu M. S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że analiza dokumentacji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pod kątem zgodności z przepisami prawa wskazywała, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając Skarżącemu decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych naruszył przepisy prawa w zakresie braku pomniejszenia płatności z tytułu złożenia wniosku po wyznaczonym terminie (tj. w dniu 2 maja 2006 r.) oraz uznania zmiany do wniosku złożonej w dniu 4 lipca 2006 r. Od decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. zostało złożone odwołanie przez pełnomocnika Skarżącego do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809 z p. zm.) - w brzmieniu obowiązującym dla kampanii 2006 - wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zmiany dokonane w pojedynczym wniosku należy zgłosić właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 maja stosownego roku kalendarzowego. Organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy ostatnim dniem na składanie wniosków kontynuacyjnych o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2006r., był w istocie dzień 2 maja, bowiem dzień 30 kwietnia wypadał w niedzielę - a zatem organ rozpatrując sprawę zobowiązany był zastosować art. 47 § 4 k.p.a. i w konsekwencji uznać, że wniosek M. S. z dnia 2 maja 2006r. został założony w terminie. Jednak mając na uwadze treść ww. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, należało stwierdzić – zdaniem Prezesa ARiMR - że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika BP w Z. została wydana z rażącym naruszeniem przedmiotowego przepisu, bowiem organ przyznający płatność uwzględnił żądanie M. S. wynikające ze zmiany wniosku złożonego po terminie (tj. w dniu 4 lipca 2006r.). Tym samym w opinii organu nadzorczego II-ej instancji, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. o przyznaniu M. S. płatności rolnośrodowiskowych za 2006 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, bowiem przyznano płatność w wyniku rozpatrzenia zmiany wniosku złożonej po terminie, określonym cyt. przepisem. Prezes Agencji wskazał przy tym, że w związku z utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu M. S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego. Skargę na decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S., reprezentowany przez adwokata M. S. W skardze wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2012r., skarżonej decyzji zarzucając obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 2007r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu zarzutu wskazano, iż rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, aktualne na dzień składania wniosku o przyznanie płatności za rok 2006 w żaden sposób, bezpośrednio lub pośrednio nie zawierało terminu wykluczającego późniejsze modyfikacje i poprawki wniosku. Stąd też Skarżący mógł zmodyfikować swój pierwotny wniosek i w dniu 4 lipca 2006 r. dokonał jego zmiany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 270 z p. zm. - dalej p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Generalnymi zasadami systemu pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników są m.in. zasada wnioskowości oraz okresowego charakteru pomocy, wynikającego z budżetowej zależności systemu. W związku z tymi zasadami pomoc bezpośrednia jest przyznawana na sprecyzowany przedział czasowy i uzależniona od uprzedniego złożenia przez uprawnionego stosownego podania w ściśle zakreślonym terminie, umożliwiającym jego rozpatrzenie i weryfikację pod kątem zgodności ze stanem faktycznym. Potwierdzenie powyższego stanowi pkt 27 preambuły do rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), zgodnie z którym, przestrzeganie limitów czasowych na złożenie wniosków pomocowych, poprawę wniosków o pomoc powierzchniową oraz dokumentów pomocniczych, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej zaplanowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków pomocowych. Dlatego też należy ustanowić warunki dotyczące limitów czasowych, w ramach których będą przyjmowane wnioski złożone po wyznaczonym terminie. Ponadto należy stosować zmniejszenia płatności, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych limitów. W zakresie regulacji krajowych należy wskazać przepisy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 6229, poz. 2273, z p. zm.), przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z p. zm.), a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005 r. Nr 22, poz. 179) . Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - w brzmieniu obowiązującym dla wniosków złożonych w roku 2006 - wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zmiany dokonane w pojedynczym wniosku należy zgłosić właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 maja stosownego roku kalendarzowego. Przy niekwestionowanych przez strony okolicznościach faktycznych sprawy przedmiotem sporu jest kwestia skuteczności dokonanych przez stronę skarżącą zgłoszonych zmian do wniosku z 2 maja 2006 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym zaś zakresie zasadnicze znaczenie posiada kwestia terminu zgłaszania takich zmian. W przedmiotowej sprawie Skarżący wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt złożył w dniu 2 maja 2006r., który był terminem prawidłowym z uwagi na fakt, że dzień 30 kwietnia 2006r. był dniem wolnym od pracy. Natomiast poprawki do tego wniosku zgłosił w dniu 4 lipca 2006r. Przyjąć zatem należy, iż Skarżący dochował terminu do złożenia wniosku. Poprawki do niniejszego wniosku zgłoszone zostały jednak po upływie ostatecznego terminu przewidzianego dla składania wniosków, określonego w cyt. przepisach wspólnotowych, co zasadnie – w ocenie Sądu - skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. W wyroku z dnia 10 października 2008r Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 367/08 przyjął, że zmiana do wniosku, złożona po terminie nie może być potraktowana jako zmiana do wniosku, lecz jako nowy wniosek zawierający nowe pakiety. NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił pierwszeństwo obowiązywania przepisów prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz zasadę bezpośredniego stosowania od 1 maja 2004 r. (a więc z momentem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej) przepisu rozporządzenia Komisji Wspólnoty Europejskiej. Skoro w tym zakresie zastosowane przepisy są jednoznaczne i nie pozwalają na zmianę wniosku pierwotnego (w zakresie zwiększenia powierzchni), jeśli termin został przekroczony, nie można podzielić poglądu, że przepisy wspólnotowe nie zawierają uregulowań prawnych dotyczących terminów składania zmian do wniosku o przyznanie pomocy. Przeciwnie, terminy te zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) 796/2004 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrując całokształt sprawy należy zatem przyjąć, że prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny w sprawie dał organom podstawę do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. rażąco naruszył prawo, albowiem uwzględnienie żądania M. S. zawarte w zmianie do wniosku, złożonej w dniu 4 lipca 2006 r., czyli po upływie terminu, w którym możliwe było wnoszenie zmian do wniosków o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, składanych w roku 2006 - tj. po dniu 31 maja 2006 r. - rażąco naruszało dyspozycję zawartą w art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W ocenie Sądu zarówno stwierdzenie przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] lutego2007 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004., jak i utrzymanie w mocy tej decyzji w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Prezesa ARiMR – nie naruszało przepisów cyt. prawa materialnego oraz prawa procesowego, a tym samym organy nadzoru prawidłowo wydały decyzje w przedmiotowej sprawie. Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna – zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.