V SA/Wa 853/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] Oddział w W. (zwanego dalej: ZUS/organ) z dnia [...] marca 2018 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] września 2017 r., o numerze [...], którą odmówiono B.N. (zwanej dalej: Skarżącą) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2016 r., ZUS wydał decyzję o nr [...], w której orzekł o odpowiedzialności Skarżącej za zobowiązania wynikające z nieuregulowanych składek jej zmarłego syna – M.S. We wniosku z [...] lipca 2017 r. Skarżąca wniosła o umorzenie powyższych należności. Decyzją z [...] września 2017 r. organ odmówił wnioskowanego umorzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na przepisy art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem) i orzekł o braku przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. W piśmie z [...] października 2017 r. Skarżąca zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2018 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponownie powołał treść art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia i wskazał na fakt otrzymywanego przez Skarżącą świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł netto. Ponadto zauważono, że stałe wydatki Skarżącej związane z utrzymaniem wynoszą około [...] zł. Ponadto Skarżąca reguluje inne zobowiązania pieniężne w wysokości [...] zł. W ocenie organu dochód Skarżącej pozwala na sukcesywną spłatę zadłużenia, a powoływane we wniosku liczne problemy zdrowotne pozostają bez wpływu na wysokość otrzymywanego świadczenia. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała na trudna sytuację majątkową i zły stan zdrowia. Wyjaśniła, iż cierpi na [...], wymagające stałego przyjmowania leków, a jej stan zdrowia, z uwagi na wiek ([...] l.) pogarsza się. Skarżąca podniosła również, iż po zmarłym synu, z którym przez lata nie utrzymywała kontaktu nie odziedziczyła żadnego majątku, a jedynie długi, których nie jest w stanie spłacić. Dodała, że miesięczne koszty utrzymania to czynsz z tytułu wynajmowanego pomieszczenia gospodarczego ([...] zł), w którym mieszka oraz opłaty za światło, gaz ([...] zł) i opał na zimę. Dodatkowo spłaca również zaciągniętą w banku pożyczkę. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. 2017 r., poz. 2188] oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Badając zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a." Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wobec tego nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej podjętego przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ogranicza się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Analizując przepisy u.s.u.s. organ podkreślił, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z uwagi na uzyskiwane przez Skarżąca świadczenie emerytalne. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do argumentów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków Skarżącej (problemy zdrowotne oraz wiek). Powołanie się na wysokość świadczenia emerytalnego Skarżącej ([...] zł netto miesięcznie) nie może być uznane za wystarczające odniesienie się do sytuacji Skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Organ nie ustalił w ogóle jakie są koszty Skarżącej związane z leczeniem. Wskazane w uzasadnieniu decyzji koszty utrzymania Skarżącej w wysokości [...] zł nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga uzupełnienia i należytej analizy. Zauważyć bowiem należy, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej Skarżąca wskazała, iż koszty związane z leczeniem wynoszą [...] zł miesięcznie. Jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca cierpi na liczne schorzenia przewlekłe. Choruje bowiem na [...], a obecnie oczekuje również na operację usunięcia [...]. Ponadto z uwagi na wiek Skarżącej ([...] lat) jej stan zdrowia nieustannie się pogarsza. Wobec powyższego należy wyjaśnić, czy w istocie wzięte przez organ pod uwagę koszty leczenia są wystarczające, a ponadto mieć na uwadze, że będą one – z uwagi na jej wiek – rosły. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Skarżąca jest osobą samotną i po operacji usunięcia zaćmy wymagać będzie pomocy osoby trzeciej. Nie wykluczone, że będzie musiała pokryć koszty tej pomocy. W świetle powyższego za dowolne sąd uznał twierdzenie organu, że w sytuacji Skarżącej opłacenie zaległych składek nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego też, zdaniem sądu, organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Dokonanie przez organ analizy możliwości płatniczych Skarżącej bez szczególnego zwrócenia uwagi na jej chorobę, wiek oraz brak możliwości poprawy sytuacji w przyszłości pozwala sądowi także na postawienie zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. W związku z powyższym ZUS nie dokonał wszechstronnej analizy sprawy. Ograniczył się jedynie do pobieżnych twierdzeń bez odniesienia się do konkretnej sprawy. Nie uwzględnił zarówno wieku Skarżącej jak i jej stanu zdrowia. ZUS ponownie wydając decyzję winien uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę i w wypadku powstania określonych wątpliwości organ zwróci się do Skarżącej o informację w tym zakresie. Organ każdą sprawę winien traktować odrębnie. Tym samym wysyłając do Skarżącej określone pisma winien zwracać się wprost o wyjaśnienie konkretnych okoliczności, a nie wysyłać pisma ogólne pasujące do każdej z rozpatrywanych przez ZUS spraw dotyczących umorzenia należności składkowych. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Sąd stoi zatem na stanowisku, iż dbałość o finanse ZUS nie może przesłaniać rzeczywistych problemów obywatela, który znalazł się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać urzędniczej bezduszności. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.