V SA/Wa 853/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skarg [...] Spółka z o.o. w W., [...] Spółka z o.o. w W., [...] Sp. z o.o. w W., [...] Sp. z o.o. w W. na informację zawartą w komunikatach Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nr [...] i nr [...] w przedmiocie obowiązku raportowania kwartalnego postanawia odrzucić skargi. Generalny Inspektor Informacji Finansowej (dalej: "GIIF") na stronie internetowej Ministerstwa Finansów opublikował w dniu 28 września 2023 r. komunikat nr 67 w sprawie wprowadzenia obowiązku raportowania kwartalnego przez instytucje obowiązane prowadzące działalność w zakresie walut wirtualnych. Komunikat został następnie zaktualizowany w dniu 16 października 2023 r. W treści pisma wskazano m.in., iż na podstawie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu instytucje obowiązane prowadzące działalność w zakresie walut wirtualnych objęte są cyklicznym raportowaniem kwartalnym. Wskazano również adres strony internetowej z pytaniami i odpowiedziami co do realizacji obowiązku raportowania. W komunikacie nr 72 GIIF opublikowanego na stronach Ministerstwa Finansów w dniu 4 stycznia 2024 r. nawiązując do komunikatu nr 67 poinformowano o zmianie terminu na składanie raportu obejmującego dane za IV kwartał 2023 r. Pismem z dnia 6 lutego 2024 r. A..A.., A. oraz M. reprezentowane przez jednego pełnomocnika procesowego w jednym piśmie wniosły skargę na informację zawartą w ww. komunikatach GIIF nr 67 i 72. W skardze wskazano, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest akt z zakresu administracji publicznej dotyczący nałożenia obowiązku raportowania kwartalnego z danymi statystycznymi do GIIF na instytucje obowiązane z art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (zwanej dalej ustawą "o przeciwdziałaniu") wydany w formie komunikatu/zawiadomienia. W ocenie pełnomocnika Skarżących (umocowanego do wniesienia skargi), ww. komunikat (zawiadomienie) GIIFu co do raportowania kwartalnego spełnia przesłanki pozwalające uznać go za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a tym samym możliwe jest wniesienie skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ppsa, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi ww. spółek jest informacja zawarta w dwóch komunikatach Generalnego Inspektora Informacji Finansowej dotyczących informacji o sposobie i terminie raportowania kwartalnego do GIIF w związku z prowadzeniem działalności w zakresie walut wirtualnych. Niespornym jest przy tym, że skarga nie dotyczy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, gdyż zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżona czynność nie jest też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestia objęta treścią skargi nie mieści się także w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać tutaj należy, iż w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że o akcie lub czynności w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście powyższych reguł w pełni zasadne są w ocenie Sądu twierdzenia organu, iż kwestionowane w skardze działania GIIF w kwestii raportowania kwartalnego zawarte w opublikowanych informacjach nie mieszczą się w zakresie opisanych wyżej przesłanek skargi na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Oba komunikaty nie wskazują bowiem konkretnych adresatów w indywidualnie oznaczonej sprawie jak i nie formułują w sposób zamknięty konkretnych obowiązków lub praw odsyłając jedynie do źródeł zawierających szczegółowe informacje w sprawie. Nie można także uznać w ocenie Sądu, iż wystarczające dla zindywidualizowania adresatów jest odwołanie się do grupy instytucji obowiązanych (art. 2 ust. 1 pkt 12 powoływanej wyżej ustawy o przeciwdziałaniu) bowiem komunikat określający sposób pozyskania szczegółowych informacji co do realizacji kwestionowanego obowiązku raportowania nie nakłada konkretnych uprawnień ani obowiązków i dotyczy podmiotów już funkcjonujących jak i tych które dopiero rozpoczną w przyszłości swoje funkcjonowanie w zakresie objętym informacją. Ponadto należy mieć tutaj na uwadze charakter określonego działania w kontekście funkcji GIIF oraz zadań i przyznanych mu ustawowo kompetencji podlegających kontroli Sądu. Przede wszystkich wskazać tutaj należy, iż m.in. kwestia dotycząca informacji objętej art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu - co do którego naruszenia odwołują się Skarżące spółki – swoje konsekwencje znajduje w uprawnieniu organu administracyjnego do wydawania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia prawa w tym zakresie. Decyzje wydane w takich sprawach podlegają kognicji sądów administracyjnych, które kontrolując, ich treść dokonują oceny wszystkich czynności podejmowanych w sprawie w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu. Tym samym w ocenie Sądu informacja zawarta w obu wskazanych w skardze komunikatach Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nie ma charakteru orzeczenia, aktu administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie terminu oraz miejsca gdzie można odnaleźć szczegółowe reguły dotyczące czynności kwestionowanego raportowania kwartalnego. Może być ono podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Działania strony skarżącej należy zatem uznać za przedwczesne a kwestionowane komunikaty, które nie wiążą się z żadnymi konkretnymi obowiązkami za niepodlegające merytorycznej ocenie Sądu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 19 grudnia 2023 r. Sygn. akt V SA/Wa 2086/23). Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, sąd uznał, że wniesienie skargi na przedmiotowe komunikaty powinno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pobocznie wskazać należy, iż ustanowiony pełnomocnik umocowany został do wniesienia skargi w imieniu każdej z ww. spółek. Sąd uznaje, iż czynność odrzucenia skargi mieście się w zakresie czynności związanych z jej skutecznym wniesieniem skargi jednakże w przypadku kwestionowania zasadności niniejszego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, iż dołączone do skargi pełnomocnictwa wszystkich spółek uprawniają pełnomocnika działającego w sprawie jedynie do wniesienia skargi a tym samym jedynie do odebrania orzeczenia w przedmiocie jej odrzucenia. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skargi odrzucił.