V SA/Wa 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009; oddala skargę. Po rozpoznaniu odwołania J. G. (zwanego dalej: skarżącym) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia ..... sierpnia 2012 r. nr ... o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia ... lutego 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: J. G. złożył w dniu ... maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009. W następstwie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją nr ... z dnia ... listopada 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności w wysokości ... zł. W dniu ... lutego 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła informacja przekazana przez P. W., z której wynikało, że jest on właścicielem działek ewidencyjnych o numerach, które we wniosku o przyznanie płatności deklaruje J. G., pomimo, że nie jest ich posiadaczem i faktycznym użytkownikiem. W związku z podjętymi informacjami, organ I instancji na mocy postanowienia nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej przyznaniem ww. płatności OB na rok 2009. W toku trwania postępowania wznowionego przeprowadzono oględziny spornych nieruchomości, z czego sporządzony został raport. Z kolei w dniu ... czerwca 2012 r. organ I instancji wezwał stronę celem złożenia wyjaśnień w zakresie użytkowania spornych działek deklarowanych we wniosku. W odpowiedzi na powyższe ... lipca 2012 r. skarżący przedłożył wyjaśnienia oświadczając, że nie użytkował spornych działek gdyż były one użytkowane przez poprzednich właścicieli w porozumieniu z P. W. a deklaracja ich we wniosku wynikała z porozumienia zawartego pomiędzy P. W. a stroną postępowania w myśl, której J. G. pomimo braku użytkowania spornych działek deklarował je we wniosku a płatności uzyskane w wyniku przyznanego wsparcia przekazywał P. W. lub H. Ż., jako formalnemu dzierżawcy spornych działek. Mając na względzie powyższe dowody zebrane w postępowaniu, w dniu ... sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr ... odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości ... zł. Decyzją tą odmówił również przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości ... zł. W dniu ... sierpnia 2012 r. J. G. przedłożył odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że powodem odwołania są nieprawdziwe zeznania świadków tj. H. Ż. oraz P. W. Strona wniosła o dołączenie nowych dowodów oraz zeznań świadków, jak również podważyła wyniki kontroli na miejscu. Organ II instancji czyniąc zadość żądaniu strony wystosował w dniu ... listopada 2012 r. zawiadomienie informujące o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w sprawie (zgodnie z żądaniem strony). Zawiadomienie doręczono stronie do rąk własnych w dniu ... listopada 2012 r. Strona w dniu .. listopada stawiła się w Oddziale Regionalnym ARiMR w W. celem zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz złożyła oświadczenie, w którym zobowiązała się do dostarczenia dowodów, jednakże nie podjęła żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący składając wniosek obszarowy złożył zarazem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania dopłat bezpośrednich poprzez złożenie podpisu na wniosku pod umieszczonym tam oświadczeniem. Poza tym osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność w stopniu wystarczającym do poprawnego prowadzenia tej działalności. Następnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Przytoczył jednocześnie treść art. 7 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wyjaśniając, iż rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady WE z dnia 29.09.2003 r., nr 1782/2003. Podkreślił przy tym, iż samo legitymowanie się posiadaniem samoistnym lub zgodą posiadacza samoistnego na deklarowanie gruntów do płatności obszarowych nie może wystarczyć do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłaty. Niezbędne jest bowiem faktyczne użytkowanie posiadanych gruntów rolnych z czego wynika, że przyznanie płatności determinuje stan faktyczny dotyczący prowadzenia działalności rolniczej, a nie stan prawny. Organ wyjaśnił nadto, iż posiadaniem nie jest też władztwo chwilowe bowiem termin "posiadanie" należy odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Także niewystarczające jest posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym – jedynie posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przedmiotowych przepisów uprawnia rolnika do ubiegania się o płatności obszarowe. W świetle powyższego organ wskazał, że płatności należą się posiadaczowi gruntów rolnych utrzymującemu grunty zgodnie z normami. Jeżeli zatem o płatność wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Rozstrzygające dla przyznania płatności jest, zatem, kto w sposób trwały użytkował grunty rolne i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej, w tym w szczególności poczynił nakłady np. poniósł koszty zakupu nawozów, przeprowadził inne prace polowe niezbędne do uzyskania pożytków. Albowiem celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne nawet, gdy nie są ich właścicielami. Nadto, stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Organ II instancji podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że użytkownikiem spornych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: - ... (..., gmina S.), - ... (D., gmina S.), - ... (Ż., gmina W.), - ... (J., gmina B.), - .. (W., gmina Z.), - 6/10 (S., gmina Z.), ..., ... (K., gmina W.) nie był J. G. Powyższe okoliczności ustalono przede wszystkim w oparciu o oświadczenie samej strony, która oświadczyła, że nie użytkowała spornych działek a deklaracja we wniosku wnikała z upoważnienia, jakie otrzymała od P. W., jako właściciela, do ubiegania się o płatności na te działki. Ponadto w toku postępowania w wyniku przeprowadzone kontroli na miejscu w dniu 7 marca 2012 r. ustalono, że w roku składania wniosku o przyznanie płatności na działkach rolnych [...] oraz AO nie była prowadzona działalność rolnicza natomiast na działkach P i AA stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności. Okoliczność braku użytkowania spornych działek potwierdzona została również przez inne dowody zgromadzone w toku postępowania tj. oględziny spornych działek z dnia ... czerwca 2012 r. oraz ... lipca 2012 r. jak też zeznania świadków. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył J. G. Skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa. Podniósł jednak, że użytkował sporne działki, natomiast nie użytkował ich zarówno P. W. jak i H. Ż. Zaprzeczył jednocześnie temu jakoby został wezwany do wskazania dowodów. Z treści skargi wynika, iż jej autor wnosi o przesłuchanie świadków oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci rachunków dotyczących zakupu nawozów i pożyczania maszyn. Ponadto zarzuca P. W. oraz H. Ż. składanie nieprawdziwych zeznań i oświadczeń. Podkreśla, iż jest to związane z ich pokrewieństwem oraz problemami rodzinnymi na tle wychowania wnuczka Ż. przez W., który wymógł na niej pod groźbą ograniczenia kontaktów z wnuczkiem aby poświadczyła nieprawdę co do tego kto użytkował sporne działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozpatrywana sprawa dotyczy oceny zasadności przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (płatności OB) na rok 2009 oraz oceny zasadności odmowy ich przyznania. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że kontrolowane przez Sąd orzeczenie zostało wydane we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych, którego regulacja zawiera specyficzne rozwiązania normatywne, względem zasad regulujących zwykłe postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę wspomnianą specyfikę regulacji instytucji wznowienia postępowania, skład orzekający zobligowany był przede wszystkim do sprawdzenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania co do decyzji przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Sąd stwierdza, że w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie podważać zasadności stanowiska organów obu instancji o występowaniu podstawy do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w postaci ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności stanu faktycznego, która istniała już co prawda w dniu wydania decyzji z 2009 r., a nie była jednak wtedy znana Kierownikowi BP ARiMR. Tą okolicznością – jest fakt rolniczego użytkowania części działek nr [...] objętych wnioskiem skarżącego, przez innych niż skarżący rolników. Podkreślić należy, że mimo zmieniających się aktów prawnych regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich (JPO i UPO), zawsze podstawowym wymogiem, od spełnienia którego uzależnione było uprawnienie do skutecznego żądania płatności, było posiadanie zadeklarowanych we wniosku gruntów i ich utrzymywanie zgodnie z normami. Powyższe wynika z przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniosku z 2009 r.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004, tj. 1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Dodatkowo wskazać należy, że – stosownie do postanowienia art. 7 ust. 6 tej samej ustawy w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Mając na uwadze cytowane przepisy należy zgodzić się interpretacją organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji, że dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II GSK 1034/10 z 18 października 2011 r. wskazał, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał też, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Podkreślić należy, że istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem rzeczywiste w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1062/10 z 16 listopada 2010 r. pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Przekładając to na sytuację skarżącego wskazać należy, że bez znaczenia dla sprawy jest to, czy skarżący posiadał umowy dzierżawy na część zgłoszonych do płatności działek, a także to, że działek tych nie uprawiali H. Ż. i P. W. W sprawie dla oceny prawidłowości przyznania wnioskowanych przez skarżącego płatności istotne jest to, czy skarżący faktycznie te działki uprawiał. Sąd stwierdza, że ustalony przez organ stan faktyczny odnoszący się do posiadania przez skarżącego działek nr [...] świadczy o tym, że skarżący nie był ich posiadaczem, czyli faktycznie ich nie użytkował. Należy w tym miejscu podkreślić, że sam skarżący podczas przesłuchania z ... lipca 2012 r., na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, – odpowiadając na pytanie, czy ww. działki użytkował osobiście czy przez osoby trzecie – oświadczył, że "Pan P. W. w porozumieniu z poprzednimi właścicielami upoważniał ich do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach, a dopłaty za moim pośrednictwem będzie pobierał sam" (k-... akt adm.). Z powyższego stwierdzenia skarżącego organ trafnie wywiódł w zaskarżonej decyzji, że skarżący działek tych nie użytkował. Ponadto z powyższych ustaleń wynikało, że w 2009 r. na działkach rolnych [...] oraz AO nie była prowadzona działalność rolnicza natomiast na działkach P i AA stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności. W przypadku działki rolnej P powierzchnia deklarowana wynosiła ... ha – zaś w kontroli na miejscu stwierdzono ... ha. W przypadku działki rolnej AA powierzchnia deklarowana wynosiła ... ha, zaś w kontroli na miejscu stwierdzono ... ha. Dodatkowo, co jest warte podkreślenia, z materiału dowodowego zgromadzonego w toku trwania postępowania administracyjnego wynika, iż fakt nie uprawiania spornych nieruchomości przez skarżącego został potwierdzony także innymi dowodami w tym stosowną kontrolą na miejscu której wyników skarżący skutecznie nie zakwestionował. Nie zgłosił on bowiem w wymaganym terminie zastrzeżeń do przedłożonego raportu. Taki stan rzeczy pozwala, w ocenie Sądu, zasadnie twierdzić, iż z wynikami kontroli o której mowa de facto zgodził się. Powyższa okoliczność została potwierdzona także zeznaniami świadków. Również oni wskazali, iż skarżący nie uprawiał spornych działek (oświadczenia świadków znajdujące się w aktach adm. sprawy). W tym stanie rzeczy należy odrzucić twierdzenie skargi jakoby jej autor nie miał możliwości złożenia w postępowaniu administracyjnym własnych wniosków dowodowych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zabrany materiał dowodowy uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanych płatności przez skarżącego za 2009 r. co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych też przyczyn nie sposób zarzucić jakichkolwiek nieprawidłowości i postępowaniu jakie toczyło się w II instancji. W toku bowiem tego postępowania skarżący otrzymał w dniu ... listopada 2012 r. (k-... akt adm.) informację o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie. Takie nowe dowody nie zostały jednak przez niego wskazane pomimo zobowiązania się do dostarczenia do dnia ... lutego 2013 r. dokumentów mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy (k-... akt ad.). Za bezzasadne sąd uznał również wnioski zawarte w skardze o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z zeznań świadków oraz z dokumentów w postaci rachunków potwierdzających pożyczanie maszyn rolniczych i zakupu nawozów sztucznych. Dowody te nie były niezbędne (w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.) do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, albowiem takich wątpliwości po prostu nie było. Skarżący przyznał bowiem – o czym nadmieniono wcześniej – że nieruchomości objętych wnioskiem o płatności OB nie uprawiał. Poza tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się dowodu z zeznań świadków a jedynie dowody z dokumentów i to jedynie w zakresie wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, iż organ miał nie tylko uzasadnione podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu skarżącemu płatności OB na rok 2009, ale i do uchylenia tej decyzji (na podatnie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) jak również do nałożenia stosownych kar. Mając to wszystko na względzie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.