V SA/Wa 857/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny z tytułu mandatu karnego kredytowanego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 roku znak [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz r.pr. J. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi złożonej przez A. B. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmawiająca umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o umorzenie grzywny w kwocie 300 zł nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją finansową oraz incydentalnością mandatu. Oświadczyła, że jest osobą długotrwale bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma problemy zdrowotne oraz wychowuje syna, który choruje przewlekle na astmę i alergię. Ponadto opisała okoliczności otrzymania ww. mandatu. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił umorzenia należności. A. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podtrzymała wniosek o umorzenie należności. Wskazała, że mandat nałożony został bezpodstawnie oraz ponownie opisała zdarzenie, w związku z którym została ukarana. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m. in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 przywoływanej ustawy. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania, w stosunku do osoby fizycznej, określone są w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 cytowanej ustawy, który stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Minister wyjaśnił, że ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków zobowiązany nie jest w stanie uregulować zobowiązania. O istnieniu ważnego interesu dłużnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu zobowiązania. Ważnego interesu dłużnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zobowiązania. Dodał, iż przyznanie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną. Następnie zaznaczył, że z art. 64 ustawy o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem jak i odmawiające uwzględnienia żądania. W ocenie Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jest osobą bezrobotną, ma chorego syna, a jej jedynymi dochodami, są środki uzyskiwane z pomocy społecznej i alimentów syna. Biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe oraz ustalone warunki tego gospodarstwa domowego organ uznał, że uzyskiwane dochody są niewielkie w stosunku do typowych koniecznych wydatków. Zdaniem Ministra, wniosek skarżącej spełnia zatem przesłankę ważnego interesu dłużnika. Jednocześnie, organ II instancji zauważył, że wyegzekwowanie dochodzonych należności wydaje się być prawdopodobne, biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny i brak dowodów wskazujących na ograniczenia zdrowotne, które miałyby wpływ na możliwość podjęcia przez skarżącą odpłatnego zatrudnienia. Zatem, w ocenie Ministra, wniosek skarżącej nie spełnia przesłanki uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub przesłanki nieskuteczności postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie, zdaniem Ministra, umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Dlatego też Minister, działając w ramach uznania administracyjnego, odmówił umorzenia należności. Zaznaczył, iż umorzenie należności wynikające z grzywny nałożonej na skarżącą naruszałoby zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Minister poinformował jednocześnie, że zgodnie z art. 64 ust 1 w zw. z art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych, skarżąca ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie zapłaty zobowiązań na raty. W skardze na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zachodzą wszelkie przesłanki do umorzenia przedmiotowej grzywny. Oświadczyła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Dodała, że alimenty które otrzymuje są zasądzone na rzecz syna, zaś pozostałe otrzymywane zasiłki nie podlegają zajęciu. W ocenie skarżącej, brak jest zatem możliwości wyegzekwowania należności z tytułu grzywny orzeczonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. W ocenie skarżącej została ona niesłusznie ukarana grzywną, zaś Minister Finansów w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nie uwzględnił jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. Należy mieć na uwadze, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nakazywało Sądowi dokonanie oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracyjny dla należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega żadnej wątpliwości, że grzywna nałożona mandatem karnym kredytowanym na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2103 r., poz. 395 ze zm.), wystawionym przez funkcjonariusza Policji, stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi art. 100 tej ustawy. Zgodnie z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm., dalej jako: "o.p."). W związku z powyższym Sąd zauważa, że organy rozpoznające sprawę nieprawidłowo stosowały art. 56 i art. 57 u.f.p., które w sprawie nie miały zastosowania. Trzeba bowiem wyjaśnić, że przepisy te stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast przedmiotowe należności są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, o czym szerzej wyżej. Zatem brak było podstaw do stosowania art. 56 i art. 57 u.f.p. w zakresie przesłanek umorzenia należności. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 o.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 o.p. Podsumowując powyższe zasady postępowania dotyczące umarzania przedmiotowej należności stwierdzić należy, iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. Przechodząc natomiast na grunt przedmiotowej sprawy trzeba wskazać, że organ wprawdzie wskazał nieprawidłowe przepisy dotyczące umorzenia jednak przeanalizował prawidłowe przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dokonał jednoznacznej oceny, iż stan majątkowy skarżącej wskazuje, iż została spełniona przesłanka ważnego interesu dłużnika. Organ zwrócił uwagę m.in. na fakt, iż A. B. samotnie wychowuje syna, który choruje przewlekle na astmę i alergię, oraz że źródłem utrzymania rodziny są jedynie świadczenia rodzinne, świadczenia z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz świadczenia alimentacyjne w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. Jednocześnie, zdaniem organu, wyegzekwowanie dochodzonych należności wydaje się być prawdopodobne, biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny (3 lata) i brak dowodów wskazujących na ograniczenia zdrowotne, które miałyby wpływ na możliwość podjęcia przez zobowiązaną odpłatnego zatrudnienia. Należy podkreślić, iż zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kwestii ewentualnej skuteczności postępowania egzekucyjnego, opierając się jedynie na przedłożonych przez stronę dokumentach oraz własnym przeświadczeniu o możliwościach zdrowotnych podjęcia przez stronę skarżącą zatrudnienia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie podatkowym poglądem "w sprawie umorzenia wierzytelności pieniężnych nie jest dopuszczalne ograniczenie się przez organ do stwierdzenia braku podstaw do uznania, iż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Zamierzając bowiem powołać się na okoliczność nieściągalności należności, organ winien był wykazać, że podjął wszelkie kroki zmierzające do jej stwierdzenia i wykazania. W przeciwnym razie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowi w istocie okoliczność nieustalona, a zatem przyszła i niepewna" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1068/05, dostępny na stronie internetowej: orzerzecznia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 67d § 1 pkt 1 o.p. pomogłoby również ustalić, czy odmowne rozpoznanie wniosku jest celowe ze względu na interes państwa w zakresie kosztów ewentualnego postępowania egzekucyjnego oraz potencjalnych wydatków, które mogą obciążać Skarb Państwa ze względu na konieczność udzielania pomocy społecznej w związku z sytuacją materialną skarżącej. Argumentując odmowę umorzenia należności organ powołał się na interes publiczny rozumiany jako przestrzeganie zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Wskazał, iż umorzenie należności wynikającej z grzywny nałożonej na skarżącą naruszałoby zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa, ponieważ prowadziłoby do powstania przekonania, że trudna sytuacja finansowa ocenie organów władzy państwowej uzasadnia bezkarność dla sprawców wykroczeń. W ocenie Ministra Finansów nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przeważałyby ocenę naruszenia interesu publicznego wynikającą z obowiązku poniesienia kary za popełnione wykroczenie, obowiązku zapłaty należności i ochrony dochodów Skarbu Państwa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumentacja organu wskazuje na dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. przewidział możliwość udzielania przez właściwy organ ulg określonych w art. 55 – w tym umorzenie w całości zobowiązania w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, to znaczy także z niezapłaconych mandatów karnych. W tej sytuacji "wychowawczy" argument organu, jako jedyny uzasadniający odmowę umorzenia należności, pozostaje w sprzeczności z zapisem ustawy. Organ zasadnie podkreśla uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia przedmiotowej należności, jednakże negowanie przez organ zasadności przewidzianego w ustawie środka – ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym – powoduje, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył zatem zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu podstawą odmowy umorzenia zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny charakteru należności objętej postępowaniem. Zatem dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności w trybie art. 64 ust. 1 u.f.p. (art. 67a § 1 o.p.) nie ma znaczenia wychowawczy charakter ciążącej na niej należności. Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, że to właśnie ten aspekt legł u podstaw kontrolowanej decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, iż z treści pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wynika, iż skutek wychowawczy w stosunku do skarżącej został już osiągnięty. Postawa A. B. w kontekście prowadzonego wobec jej osoby postępowania, będącego następstwem orzeczonej kary grzywny, daje podstawę do przypuszczenia, iż w przyszłości będzie ona w stanie prawidłowo ocenić, czy analogiczna sytuacja faktycznie wymaga interwencji organów Państwa. Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego Sąd wskazuje, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien prawidłowo wyważyć bezsporne istniejącą przesłankę ważnego interesu dłużnika z przesłanką interesu publicznego – czego we właściwy sposób nie zrobił, koncentrując się przede wszystkim na aspekcie skutecznego ukarania dłużnika. Pamiętać tu należy, iż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. Organ II instancji winien ustalić ponadto stan faktyczny w zakresie sytuacji materialnej skarżącej i ocenić, czy pozwala ona na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ rozważy również, czy możliwe jest częściowe umorzenie grzywny tak, aby miała ona zgodnie z jej celem charakter wychowawczy, a jednocześnie jej wysokość była adekwatna do możliwości finansowych skarżącej. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż częściowe umorzenie jest niemożliwe w przypadku wniosku o umorzenie całości wymierzonej grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie wysokości opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).