V SA/Wa 858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant: - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., Nr (...) określił C. S.A. z siedzibą w W. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 103.196,50 zł. (...)(wcześniej C. Sp. z oo) otrzymała dofinansowanie w wysokości 2.242.155,52 zł jako beneficjent projektu pt. : "Podnieś umiejętności zawodowe! Naucz się obsługi Symfonii !", który miał być realizowany od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2011 r. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Dofinansowanie zostało przekazane na warunkach określonych w Umowie o dofinansowanie projektu z dnia 14 kwietnia 2009 r., następnie zmienianej wieloma aneksami – ostatni z dnia 23 lipca 2012 r. Kontrola doraźna, nr (...) przeprowadzona przez instytucję wdrażającą w siedzibie Spółki w dniach 14-15 lutego 2013 r. wykazała nieprawidłowości związane z wydatkami poniesionymi na: 1. personel projektu zatrudniony na stanowisku asystent trenera projektu; 2. zatrudnienie eksperta ds. ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano: Ad.1 Cztery z siedmiu zadań realizowanych przez asystent trenera projektu odpowiadają czynnościom powierzonym specjaliście administracyjno-biurowemu oraz trenerowi. Stanowi to 57,14 % zadań asystenta a zatem organ przyjął, że wydatki niekwalifikowalne stanowią 57,14 % miesięcznego wynagrodzenia wypłaconego w okresie objętym zatrudnieniem osób na stanowisku asystent trenera projektu – tj. 54.653,10 zł. Ad. 2 Osoba zatrudniona na stanowisku eksperta ds. ochrony środowiska nie posiadała kwalifikacji do prowadzenia szkoleń w zakresie ochrony środowiska. Jej wynagrodzenie stanowi wydatek niekwalifikowany w wysokości 42.000 zł. W odwołaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. od decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia (...) listopada 2013 r. C. S.A. zarzuciła organowi naruszenie przepisów: 1. art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez określenie kwot przypadających do zwrotu w ramach tego samego projektu w dwóch odrębnych decyzjach przez ten sam organ, bowiem decyzją z dnia (...) września 2013 r. Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy rozstrzygnął już o kwocie do zwrotu w wysokości 36.867 zł, w związku z tym samym projektem pt. "Podnieś umiejętności zawodowe! Naucz się obsługi Symfonii !"; 2. art. 60 pkt 6 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez określenie do zwrotu kwoty dofinansowania odpowiadającej wydatkom uznanym przez organ za niekwalifikowane, w sytuacji gdy uległy one przedawnieniu, bowiem wydanie w odniesieniu do konkretnego beneficjenta decyzji określającej wielkość zwrotu dofinansowania ulega przedawnieniu na zasadach ustalonych w art. 68 i dalszych Ordynacji podatkowej; 3. art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że środki pieniężne wykorzystane zostały przez Spółkę z naruszeniem postanowień Umowy z dnia 14 kwietnia 2009 r., bowiem szczegółowe kompetencje poszczególnych osób z zatrudnionego personelu nie były tożsame lecz całkowicie rozłączne a student Politechniki Wrocławskiej zatrudniony na stanowisku eksperta posiadał wymaganą wiedzę specjalistyczną. Po rozpatrzeniu odwołania C. S.A. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora DWUP z dnia (...) listopada 2013 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wyjaśnił: Ad zarzutu 1, każda z wydanych decyzji odnoszących się do projektu Spółki dotyczyła różnych zakwestionowanych wydatków i była poprzedzona odrębnym postępowaniem administracyjnym. Nie doszło więc do naruszenia art. 104 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ad zarzutu 2, decyzja określająca kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu ma charakter deklaratoryjny, tzn. potwierdza tylko konieczność zwrotu zobowiązania, które powstało z mocy prawa w wyniku spełnienia określonych przesłanek – dlatego art. 68 Ordynacji podatkowej nie ma tu zastosowania. Ad zarzutu 3, "ekspert" to osoba posiadająca wysokie kwalifikacje oraz duże doświadczenie w danej dziedzinie. Pomimo zobowiązania w Zaleceniach pokontrolnych Spółka dokumentów potwierdzających takie kwalifikacje P. C. – studenta pierwszych lat Politechniki – nie przedstawiła. W skardze z dnia 28 lutego 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2014 r. C. S.A. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą zarzucając temu organowi naruszenie: 1. art. 207 § 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia (...) listopada 2013 r., 2. art. 207 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7, 8, 77 § 1 kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, że środki finansowe wykorzystane zostały przez Spółkę niezgodnie z zawartą umowa oraz innymi obowiązującymi procedurami, 3. art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych poprzez orzeczenie na podstawie przesłanek ingerujących w swobodę kontraktową zawartych przez Spółkę umów cywilnoprawnych, 4. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez nie uwzględnienie 3 – letniego okresu przedawnienia do określenia wysokości kwoty do zwrotu z dofinansowania otrzymanego przez Stronę w 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju zajął dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Po przeanalizowaniu skargi C. S.A. pod tym kątem Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.) i z dnia 27 sierpnia 2009 r. oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Rozpoznając skargę Sąd odnosi się w pierwszej kolejności do sformułowanego w niej zarzutu przedawnienia uprawnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu do określenia w decyzji przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania – jako do zarzutu najdalej idącego. Z uwagi na naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ufp, zgodnie z którą "w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż decyzja wydana na podstawie powołanego wyżej przepisu nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Decyzja o zwrocie ma więc charakter deklaratoryjny. Zasadnie organ wskazał zatem, iż nie ma zastosowania w sprawie wskazywany przez Skarżącą art. 68 Ordynacji podatkowej a kwestia przedawnienia winna być oceniana na gruncie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, iż wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, wydatki nieracjonalne, nieefektywne, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ufp. W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż wskazana część wydatków poniesionych na wypłatę wynagrodzeń dla osób zatrudnionych na stanowisku asystenta trenera projektu stanowiła wydatki niekwalifikowane. Organ w sposób rzetelny i przejrzysty przedstawił porównanie zakresów obowiązków osób pełniących funkcje trenera, asystenta trenera projektu i specjalisty administracyjno-biurowego; wskazał zakres dublujących się czynności i tylko wydatki na te czynności uznał za niekwalifikowane. Kwota 54.653,10 zł została wyliczona poprzez przyjęcie, iż stanowi ona 57,14% miesięcznego wynagrodzenia wypłaconego w okresie objętym zatrudnieniem poszczególnych osób na stanowisku asystenta trenera projektu ponieważ dublujące się zadania w obowiązkach osób zatrudnionych na stanowisku asystenta trenera projektu w stosunku do innych stanowisk stanowiły właśnie 57,14% obowiązków w całym zakresie zadań przewidzianych dla asystenta trenera projektu w § 2 Porozumień do umów o pracę ( 4 zadania niekwalifikowane na 7 zadań stanowiących zakres obowiązków asystenta trenera projektu). Problemem nie jest fakt wykonywania tych samych czynności przez osoby zatrudnione na różnych stanowiskach lecz, czego Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, finansowanie dublujących się czynności ze środków dofinansowania z Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Pokrywanie się zakresów obowiązków kilku osób organ zasadnie uznał za nieracjonalne i pozbawione efektywności a przez to uzasadniające uznania wydatku w tej części za niekwalifikowany. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił także jako niekwalifikowane wydatki na wynagrodzenie osoby zatrudnionej na stanowisku "eksperta do spraw ochrony środowiska". Młody wiek zatrudnionej na tym stanowisku osoby (19 lat w chwili podpisywania umowy) i fakt, iż dopiero rozpoczęła studia na kierunku związanym z ochroną środowiska uzasadniał powstanie po stronie organu wątpliwości co do posiadania przez nią specjalistycznej wiedzy i doświadczenia do pełnienia funkcji eksperta. Dla jednoznacznego wyjaśnienia tej wątpliwości organ zobligował Skarżącą w Zaleceniach pokontrolnych do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej wiedzę i kwalifikacje P. C. do pełnienia funkcji eksperta do spraw ochrony środowiska. Skarżąca żadnych dowodów nie przedstawiła. Zdaniem Sądu, jakkolwiek sam młody wiek nie może przesądzać o braku kwalifikacji danej osoby, to jednak gdy omawianemu stanowisku przypisano rangę "eksperta" - wiedza i doświadczenie zatrudnionej na tym stanowisku osoby nie mogą budzić wątpliwości a dążenie przez organ do wyjaśnienia tej kwestii było prawidłowe. Brak wykazania jakichkolwiek kwalifikacji zatrudnionego eksperta uzasadniał przyjęcie jego wynagrodzenia w wys. 42.000 zł za wydatek niekwalifikowany. Skarżąca nie kwestionowała metody wyliczenia przypadających do zwrotu kosztów pośrednich. Sąd nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77§ 1 kpa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zebrał i rozważył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący prowadząc postępowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.