V SA/Wa 860/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokat M.B. Kancelaria Adwokacka w W. ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Wnioskiem z [...] maja 2007 r. H. K. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności z tytułu składek - odsetek za zwłokę, wskazując, iż nie jest w stanie spłacić długów swojej żony z renty, z której obecnie zabierana jest kwota na pokrycie innych zobowiązań zaciągniętych przez żonę. Wskazał także, że jest chory i nie ma możliwości podjęcia dodatkowej pracy. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne w kwocie 17.641 zł., ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3.208 zł. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1.372 zł., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż decyzją z [...] października 2005 r. przeniesiono odpowiedzialność za zaległe należności z tytułu składek obciążające M. K. na Skarżącego, jako na męża. Złożone przez Skarżącego odwołanie wyrokiem Sądu Okręgowego w T. zostało oddalone, a apelacja oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. z [...] marca 2007 r. sygn. akt [...]. Zakład wyjaśnił, iż w trakcie postępowania ustalono, iż obecnie Skarżący utrzymuje się ze świadczenia rentowego w wysokości 625 zł. brutto, nie ma rachunków bankowych, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności, ruchomości ani majątku nieruchomego; mieszka w mieszkaniu należącym do zasobów ADM-u, którego głównym najemcą jest teściowa, zajmuje jeden pokój za który płaci 150 zł. miesięcznie, ponadto 200 zł. miesięcznie przeznacza na zakup leków oraz 56 zł. na spłatę kredytów. Na utrzymaniu Skarżącego pozostaje 23 letnia córka i 4 letnia wnuczka; z żoną nie mieszka od 10 lat; ma zaległości z tytułu podatków. W stosunku do zaległości prowadzona jest obecnie, zarówno wobec Skarżącego, jak i M. K., egzekucja za pośrednictwem Naczelnika I Urzędu Skarbowego w T. Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3a). Drugi z w wymienionych przypadków został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanej dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.") Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W oparciu o zebrany materiał w sprawie Zakład uznał, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wprawdzie działalność nie jest prowadzona i brak jest majątku mogącego być przedmiotem skutecznej egzekucji (art. 28 ust. 3 pkt 3), niemniej na podstawie decyzji stwierdzającej odpowiedzialność osoby trzeciej - Skarżącego, wdrożono egzekucję, która jest skuteczna (miesięcznie na konto Zakładu przekazywane są kwoty rzędu 150 - 180 zł.). Ponadto prowadzona jest egzekucja w stosunku do samej zobowiązanej i nie stwierdzono jej nieskuteczności, przez co nie znajduje zastosowania przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zdaniem Zakładu na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6), ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki z pkt 4a). Zakład wyjaśnił, że wprawdzie Skarżący wskazał, że obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie spłacić tego zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.), ponieważ jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny jest renta w wysokości 625 zł. brutto, z której dokonywane są potrącenia tytułem spłaty długów M. K., niemniej, przy rozpatrywaniu wniosku należy uwzględnić fakt, iż składki wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powołanego w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego, zatem skuteczne dochodzenie od dłużników zaległych składek na ubezpieczenia leży w interesie wszystkich ubezpieczonych. Od powyższej decyzji Skarżący [...] grudnia 2007 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes Zakładu (działający w imieniu Zakładu) decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentacją, jak w decyzji z [...] grudnia 2007 r. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z zapisami art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek "mogą" być umarzane w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3. Posłużenie się określeniem "mogą", a nie "muszą" powoduje, że rozstrzygnięcie takie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie rodzi jeszcze obowiązku umorzenia należności. Uznanie administracyjne nie polega też na swobodnej ocenie istniejącego stanu faktycznego, lecz w możliwości wydania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, negatywnego rozstrzygnięcia mimo zaistnienia tych okoliczności i ważnego interesu dla strony. Na końcu podkreślił, iż istnieje możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Na powyższą decyzją [...] lutego 2008 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza elementarne zasady prawa materialnego i rzeczowego, powodując, iż nie rozpatrzono istoty sprawy poprzez nie wskazanie podstawy prawnej i przepisów prawa, które były zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, powodując naruszenie prawa i wadliwość wydanych decyzji w sprawie umorzenia. Podniósł, iż w postępowaniu pominięto aspekt dopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec uprzednio przeprowadzonego postępowania upadłościowego. W tym stanie - w opinii Skarżącego - Zakład winien wstrzymać z urzędu jej wykonanie. Skarżący wskazał na sprzeczność prawną i sprzeczność co do ciągłości prawa w odniesieniu do zasady sprawiedliwości społecznej, pomiędzy zapisami art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., a ustaleniami Zakładu w zakresie jego trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - organ administracji dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu w sprawie wątpliwości nie budzi to, iż sytuacja Skarżącego nie wypełnia przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności zaległych należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.), ponieważ Skarżący osiąga regularne dochody (świadczenie rentowe), co trafnie organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Jednakże za niewystarczające - i tym samym za trafne zarzuty skargi -należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zastosowania w sprawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl którego - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie organ - ustosunkowując się do powyższego przepisu - stwierdził, iż choć Skarżący wypełnia przesłanki z powyższego przepisu, niemniej jednak z uwagi na fakt, iż składki wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego, powołując się interes wszystkich ubezpieczonych oraz uznaniowość takiej decyzji odmówił jego zastosowania. Tym samym odmawiając Skarżącemu umorzenia przedmiotowych zaległości organ kierował się wyłącznie interesem społecznym oraz skutecznym egzekwowaniem należności. Tymczasem zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak również słusznego interesu obywatela. Piśmiennictwo przedmiotu w sposób jednoznaczny podkreśla, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Przepis ten ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego i prowadzi do wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zaznaczenia wymaga, iż art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów, ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. W sprawie niniejszej organ dopuścił się naruszenia powyższej zasady, ponieważ skupił się wyłącznie na interesie społecznym pomijając uwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywatela (Skarżącego). Podkreślenia przy tym wymaga, iż przyjmuje się w orzecznictwie (v. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06), że interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien działać w granicach zakreślonych wypływająca z art. 80 k.p.a. zasadą swobody w podejmowaniu decyzji i równocześnie kierować się nałożonym w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co - zgodnie z art. 7 k.p.a. - powinno doprowadzić do właściwego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (Skarżącego). Wnioski, które doprowadzą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 250 p.p.s.a.