V SA/Wa 862/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ; uchyla zaskarżoną decyzję; Przedmiotem skargi z 14 grudnia 2005 r. wniesionej przez S.Ś. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2006 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2004 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 28 września 2004 r. S. Ś. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszym wniosku S. Ś. przytoczył argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej. Decyzją z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres 02/94-08/95 w łącznej kwocie (...) zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) - prowadzona jest skuteczna egzekucja. Zdaniem organu mimo, że aktualna sytuacja materialna płatnika jest trudna istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym tym bardziej, że należności z tytułu składek na podstawie art. 24 ust. 4 ww. ustawy ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w których stały się wymagalne. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca nie przedstawił szczegółowych okoliczności pozwalających na umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił również, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe jedynie w ściśle określonych przypadkach, przy czym podjęcie przez Zakład decyzji o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu przesłanką taką nie jest wystąpienie trudności finansowych płatnika składek. Pismem z dnia 17 grudnia 2004 r. S. Ś. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ II instancji podkreślił, iż w szczególności trzeba wziąć pod uwagę fakt, iż wnioskodawca pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, z której prowadzona jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skuteczna egzekucja. Zdaniem Zakładu podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę treść art. 24 ust. 4 z zastrzeżeniem ust. 5-5d ww. ustawy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Podkreślił również to, że w okresie po powstaniu zaległości z tytułu składek było prowadzone przez ZUS postępowanie egzekucyjne, a w czasie jego trwania bieg przedawnienia uległ zawieszeniu. Następnie organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z żoną, która otrzymuje świadczenia rentowe, zaś na ich utrzymaniu nie pozostają żadne inne osoby. Dalej organ II instancji wskazał, że nie stwierdzono również szczególnych okoliczności pozwalających na umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Zakładu istnieje szansa spłaty zadłużenia w dogodnym układzie ratalnym bez pozbawiania siebie oraz członków najbliższej rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych tym bardziej, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających ubóstwo, klęskę żywiołową, zaś orzeczona całkowita niezdolność do pracy orzeczona do maja 2006 r. nie pozbawia go źródła dochodu, ponieważ z tego tytułu uzyskał prawo do renty, zaś ustawa o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych gwarantuje, że pewna część świadczeń jest wolna od egzekucji. Na powyższą decyzję S. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 2333/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par.1 pkt 1 k.p.a . W świetle bowiem obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawanych przez ZUS był Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r. nr (...) Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i 181 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekazał wniosek S. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2004 r, w której odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres 09/94-08/95 w łącznej kwocie (...) zł . W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) czerwca 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. S. Ś. zarzucił decyzji z (...) listopada 2006 r. rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji na podstawie analogicznej decyzji z dnia (...)listopada 2006 r. nr (...), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2333/05. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja świadczy o całkowitej ignorancji prawa przez organ orzekający oraz że nie sposób nie zauważyć, iż argumentacja kwestionowanej decyzji pokrywa się nawet literalnie z treścią decyzji wydanej (...) listopada 2004 r. Zdaniem S. Ś. o działania takie zmierzają jedynie do przewlekania postępowania odwoławczego w czasie i nie rozstrzygnięcia merytorycznego problemu w oparciu o twierdzenia skarżącego dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej i jego stanu zdrowia. Dalej skarżący podkreślił, że skoro w poprzednim wyroku WSA stwierdził, iż Prezes ZUS nie jest organem właściwym do wydania decyzji to działania ZUS w P. są nie tylko sprzeczne z prawem ale ze słusznym interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej w toku postępowania prowadzonego przez ZUS doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wykraczając, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., poza zarzuty skargi Sąd podnosi, iż przede wszystkim organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto organ rozstrzygając sprawę ponownie ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w całości. Należy podkreślić, iż wskazany art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, czy też w toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygniecie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie prowadzi do jego naruszenia. W przedmiotowej sprawie organ II instancji rozstrzygając ponownie sprawę nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji wskazał, iż "postanawiam utrzymać w mocy decyzję podjętą w dniu (...).11.2004 r. znak: (...), w której odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres 09/94-08/95 w łącznej kwocie (...) zł.", tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z (...) listopada 2004 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres 02/94-08/95 w łącznej kwocie (...) zł. Oznacza to, że organ II instancji pominął w swoim orzeczeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 02/94 -08/94. W tym miejscu należy wskazać iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygną sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ rozpoznając wniosek odnosi się tylko do części rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Jak już wcześniej zostało to wskazane rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno pokrywać się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została w całości utrzymana w mocy. Jeżeli Prezes ZUS widział potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji wówczas powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Prezes ZUS rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zastosował odpowiednio art. 138 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż samo uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, zdrowotną i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków, które nie mają dostatecznego w nich potwierdzenia. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na przeprowadzeniu pobieżnego postępowania, czy też kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. W konsekwencji niezależnie od nieprawidłowości decyzji, z przyczyn wskazanych wyżej, w sytuacji, gdyby nie doszło do uchybienia polegającego na nieprawidłowym rozstrzygnięciu sprawy i tak w konsekwencji nie byłoby możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera bardzo skrótowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, również naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania sprawy powyższe nieprawidłowości winny zostać wyeliminowane, a sprawa rozpoznana merytorycznie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8, 77 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.