V SA/Wa 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem oznaczonym datą 17 lipca 2006 r. R. T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddział w S. o umorzenie należności z tytułu; zaległych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 01/2003 r. do 10/2003 r. w kwocie (...) zł wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę w wysokości (...) zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/2003 r. do 10/2003 r. w kwocie (...) zł wraz z naliczonymi odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie (...) zł. Wnioskodawca w uzasadnieniu wyjaśnił, że ma (...) lata i jest osobą bezrobotną, bez zasiłku, pozostaje na utrzymaniu żony, która otrzymuje emeryturę w wysokości (...) zł brutto. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż ratami dokonywał częściowej spłaty swojego zadłużenia kosztem zakupu leków i środków do życia, natomiast pozostałych rat nie jest już w stanie spłacić. R. T. dołączył do wniosku m.in. następujące dokumenty: zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. potwierdzające przyznanie zasiłku okresowego, zaświadczenie lekarskie potwierdzające choroby przewlekłe wnioskodawcy, zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy o statusie bezrobotnego bez prawa do zasiłku, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, oraz zaświadczenie z Głównego Urzędu Statystycznego o wykreśleniu nr Regon z rejestru. Decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późń. zm.) (zwanej dalej: u.o.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od 03/2003 r. do 10/2003 r. w łącznej kwocie (...) (w tym: (...) zł - składki, (...) zł - odsetki na dzień 17 lipca 2006 r., (...) zł - dodatkowa opłata, 35,20 zł - koszty upomnienia), ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2003 - 10/2003 i 09/2004 w łącznej kwocie (...) zł (w tym: (...) zł - składki, (...) zł - odsetki na dzień 17 lipca 2006 r., 80 zł - dodatkowa opłata, 8,80 - koszty upomnienia), Fundusz Pracy w łącznej kwocie (...) zł ( w tym: 20 zł - dodatkowa opłata, 8,80 zł - koszty upomnienia). Odmawiając umorzenia ww. należności ZUS wskazał, iż w myśl art. 28 u.o.s.u.s. mogą być umarzane składki w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Ponadto ZUS wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia zaległych składek uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia. Uzasadniając swoją decyzję ZUS stwierdził, iż w stosunku do powstałych zaległości nie wykorzystano wszystkich możliwości egzekucyjnych, dlatego też w ocenie organu nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wymienione w art. 28 u.o.s.u.s. oraz wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem ZUS w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie stwierdzono całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej. R. T. od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie powołał się na okoliczności podnoszone we wniosku oraz zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji błędnie powołano jako jego zaległość składkę za miesiąc wrzesień 2004 r., która wbrew treści decyzji została przez niego zapłacona. Ponadto R. T. uzasadniając swoją trudną sytuację finansową wskazał, iż sprzedał samochód aby spłacić długi i zlikwidować działalność gospodarczą, natomiast obecnie nie ma już możliwości aby spłacić pozostałe zaległości wobec ZUS. Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2006 r. działając na podstawie art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) (zwanej dalej: k.p.a.) Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, iż R. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł żadnych nowych dowodów, które uzasadniałyby zmianę decyzji w sprawie. Prezes ZUS w oparciu o przepisy powoływane w decyzji I instancji uznał, iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności ZUS. Ponadto Prezes ZUS podniósł, iż wnioskodawca jest także właścicielem nieruchomości, stanowiącej majątek podlegający egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, R. T. zwrócił się o rozpatrzenie jego prośby dotyczącej zadłużenia wobec ZUS. Uzasadniając swoją skargę, R. T. powołał się na okoliczności podnoszone wcześniej w postępowaniu administracyjnym tj. status osoby bezrobotnej, brak możliwości podjęcia pracy z racji wieku (...) lat, brak dochodów. Ponadto skarżący dołączył fotokopię dowodów wpłaty na rachunek bankowy ZUS opatrzonych datą 20 października 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, gdyż nie występuje ich trwała nieściągalność, a przede wszystkim za umorzeniem nie przemawia stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na innych powodach niż wprost w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (zwanej dalej: p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. R. T. w trakcie przeprowadzonego postępowania wskazał, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku utrzymującą się z emerytury żony. Wskazał także, potwierdzając tę okoliczność zaświadczeniem lekarskim, iż jest osobą przewlekle chorą a posiadane przez niego środki finansowe nie pozwalają mu na zakup leków i zapewnienie niezbędnych środków do życia. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes ZUS powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów (przy uwzględnieniu ewentualnych środków z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej -zwanego dalej MOPS) oraz ponoszonych przez skarżącego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia (...) października 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie decyzja ta została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Pomijając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoływane przez skarżącego okoliczności otrzymywania wsparcia finansowego z MOPS oraz przewlekłych problemów zdrowotnych, nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji także zabrakło jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w sprawie nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności oraz wskazał, iż wnioskodawca jest także właścicielem nieruchomości, stanowiącej majątek podlegający egzekucji. Podkreślić należy, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej musi być pełne, spójne i logiczne, a w ocenie tut. Sądu takowych cech nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, stanowi bowiem integralną jej część, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji administracyjnej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien zatem wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze niedopuszczalne jest więc uzasadnianie decyzji w ten sposób jak dokonał tego Prezes ZUS poprzez wskazanie jedynie, iż "W przedmiotowej sprawie nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności." oraz "wnioskodawca jest także właścicielem nieruchomości, stanowiącej majątek podlegający egzekucji". Należy bowiem podnieść, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pobocznie wskazać także należy, iż jak słusznie podniósł skarżący, w decyzji I instancji dokonano błędnego wyliczenia zaległych składek. W treści decyzji uwzględniono bowiem ratę za miesiąc wrzesień 2004 r., jako należną z tytułu zaległych składek, natomiast jak wynika z dołączonych dowodów wpłaty przedmiotowa rata uiszczona została przez skarżącego w terminie. Reasumując w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie przepisów tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym samym niemożliwym dokonanie prawidłowej oceny niniejszej sprawy. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w świetle powyższego uznać należało, iż zaistniałe naruszenie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje przy tym, iż rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ winien stosując przewidziane w k.p.a. środki (łącznie z przesłuchaniem strony) wnikliwie zebrać materiał dowodowy, a następnie szczegółowo przeanalizować sytuację materialną i rodzinną R. T. dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Kompleksowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podjętej decyzji, zgodne z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. umożliwiać będzie dopiero ewentualną kontrolę prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.