V SA/Wa 863/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Przewodniczący: sędzia WSA Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska, asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska-Goc, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 stycznia 2024 r. w przedmiocie informacji o brakach formalnych wniosku o dofinansowanie postanawia: odrzucić skargę. W dniu 30 października 2024 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Departamentu Ochrony Zabytków wpłynął wniosek [...] o przyznanie dotacji celowej na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robot budowlanych złożony w trybie art. 73 i n. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej jako: ustawa) w ramach programu Ochrona zabytków 2024. Dotacji takiej udziela podmiot wskazany w art. 74 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wniosek jest składany w ramach Programu rządowego Ochrona zabytków na rok 2024 i jest procedowany w sposób wskazany w Regulaminie dostępnym na stronie https://www.gov.pl/web/kultura/ochrona-zabytkow-2024. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy: "Wniosek o udzielenie dotacji (...) wnioskodawca może złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac lub robót przy zabytku wpisanym do rejestru, określonych w pozwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków." Jak wynika z powyższego istotne w sprawie jest posiadanie pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do dołączenia takiego dokumentu Skarżąca została wezwana pismem organu z 4 grudnia 2023 r. Skarżąca odniosła się do wezwania pismem z 11 grudnia 2023 r. Zaskarżonym pismem z 15 stycznia 2024 r. poinformowano Skarżącą, że nadal nie uzupełniła braku formalnego wniosku i nie nadesłała aktualnego pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dniu 15 lutego 2024 r. do organu wpłynęła skarga Skarżącej na czynność z zakresu administracji publicznej z dnia 15 stycznia 2024 r. polegającą na : 1. wezwaniu do przedłożenia pozwolenia na roboty budowlane, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i uznaniu wniosku nr [...] o udzielenie dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków pod nr 485/J z dnia 9.11.1976 r. w ramach programu Ochrona zabytków 2024, złożonego dnia 2023-1030 (zadanie pn.: [...]" powstały na zrębach XIII wiecznej budowli, rozbudowywany i przebudowywany od XVII w. do połowy XIX w., pomnik historii; odbudowa konstrukcji i pokrycia dachu pałacu) za błędnego formalnie, 2. przekazaniu przez Wydział Dotacji Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego DOZ wezwania do usunięcia stanu niezgodności z prawem wraz z wnioskiem z dnia 11.12.2023 r.;\ Skarżąca na podstawie art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a) wniosła o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonej czynności lub stwierdzenie jej bezskuteczności. Domagała się też rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej Wojewódzki Sad Administarcyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest dokonaniem przez Sąd oceny czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest bowiem pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Zaskarżone pismo nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o których mowa wyżej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to jedynie czynność proceduralna, która per se nie wpływa negatywnie na materialne uprawnienie do uzyskania dotacji celowej na dofinansowanie prac przy zabytku. Jest działaniem, które pozwala nadać wnioskowi prawidłowy bieg, mimo stwierdzonego braku formalnego. Wezwania do uzupełnienia braku nie można utożsamiać z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania lub też inną formą merytorycznego rozstrzygnięcia żądania Skarżącej. Z tej przyczyny kognicja sądu administracyjnego w rozstrzyganej sprawie jest wyłączona. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z 28.11.2006 r., I OSK 1756/06). Przesłanki te, w każdym przypadku, spełnione muszą być łącznie, zaś w niniejszym stanie faktycznym wezwanie nie dotyczyło sfery uprawnień materialnoprawnych wnioskodawczyni. Podobnie ocenić należy przekazanie przez Wydział Dotacji Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego DOZ wezwania do usunięcia stanu niezgodności z prawem wraz z wnioskiem z 11 grudnia 2023 r. Był to wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, nie dotyczy bowiem uprawnienia przysługującego wnioskodawczym na podstawie prawa. Należy w tym miejscu przywołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II OZ 299/17, w którym wyjaśniono, że przepis art. 5 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Różnic pomiędzy sferą zewnętrzną a sferą wewnętrzną działania administracji publicznej upatruje się w odmiennych możliwościach działania administracji wobec podmiotów jej podporządkowanych i wobec podmiotów niezależnych od niej, co wyraża się w różnych podstawach prawnych wydawania aktów, innej kontroli ich celowości i legalności, a przede wszystkim innego zakresu, w którym te akty obowiązują. Podstawą prawną działania administracji w sferze wewnętrznej tego działania mogą być zatem zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego, podczas gdy wyłączną podstawę prawną działania administracji w sferze zewnętrznej stanowić mogą przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego." Skoro zatem dyspozycja art. 5 pkt 1 p.p.s.a wyłącza dopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między dwoma organami administracji publicznej zależności organizacyjne, to tym bardziej kognicja sądu administracyjnego wyłączona jest w sprawach o charakterze ściśle organizacyjnym wewnątrz jednego organu administracji i jego poszczególnych komórek, co ma miejsce w rozstrzyganej sprawie, jako że wymienione wydziały działają na podstawie upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, jakoby pozbawione logiki było żądanie przedkładania w zawisłym stanie faktycznym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, skoro i tak w przypadku robót budowlanych - roboty budowlane mogłyby zostać rozpoczęte i prowadzone dopiero na podstawie pozwolenia konserwatorskiego. Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone pismo z 15 stycznia 2024 r. nie mieści się się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Oznacza to niedopuszczalność skargi, co skutkuje jej odrzuceniem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.