V SA/Wa 867/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 31 października 2007r. Pan J.C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Podniósł, iż od 5 lat nie osiąga żadnych dochodów. Mieszka wraz z [...] matką, inwalidą I grupy wymagającą stałej opieki. Wskazał również, iż budynek przez nich zamieszkały wymaga remontu. Wnioskodawca podkreślił, iż pozostaje bez środków do życia. Do wniosku załączył zaświadczenie o I gr. inwalidztwa matki oraz informacje medyczne o swoim stanie zdrowia. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z [...] listopada 2007r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ orzekający powołał przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2,3 pkt 1-5 i ust. 3a, ust.4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 - dalej zwanej "u.s.u.s."). Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, iż w przypadku Wnioskodawcy brak jest dostatecznych podstaw dla stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Podkreślono, iż Pan J.C. nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby, że jest niezdolny do pracy lub niepełnosprawny w stopniu uniemożliwiającym podejmowanie pracy zarobkowej. A zatem, zdaniem organu, istnieją potencjalne możliwości podjęcia pracy i poprawy sytuacji majątkowej Zobowiązanego, a w związku z tym i spłaty zadłużenia wobec ZUS. Organ podniósł również, iż Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, na której dokonano zabezpieczenia swoich wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż Zobowiązany nie udowodnił, że jego sytuacja osobista i majątkowa stanowi przesłankę umorzenia w oparciu o art.28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż brak jest podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji i podkreślił uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.C. podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Zdaniem Skarżącego, dokumenty przedstawione do sprawy uzasadniają umorzenie zaległości wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję, Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W tym przypadku należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki zostaną umorzone czy też nie rozstrzyga Zakład. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa"). Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, co jest szczególnie ważne w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, wnioski wyciągnięte przez organ w toku postępowania wyjaśniającego są przedwczesne i nieuzasadnione. Przedmiotem oceny organów był wniosek J.C. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Ustalono, iż Dłużnik mieszka wraz z matką w domu, którego jest właścicielem. Wskazano, iż jest właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, na której jest urządzona księga wieczysta. Nie prowadzi rachunku bankowego i nie posiada żadnych ruchomości. Z rocznego zeznania podatkowego o wysokości uzyskanego przychodu PIT-28 za [...] r. wynika, iż Wnioskodawca nie osiągnął żadnych przychodów. Obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu matki, która pobiera emeryturę w kwocie [...] zł. Powyższy dochód to jedyne źródło ich utrzymania. Zobowiązany zajmuje się matką, która wymaga stałej opieki, z uwagi na orzeczony wobec niej pierwszy stopień inwalidztwa. Z zaświadczenia lekarskiego przedstawionego przez Wnioskodawcę wynika ponadto, iż on sam także ma problemy zdrowotne i jest niezdolny do ciężkiej pracy fizycznej. Organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie nie uzasadnił swojego stanowiska i nie zaprezentował wywodu, który obrazowałby, dlaczego uznano, iż wniosek Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a jest to bezwzględny obowiązek organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji wysokości osiąganych dochodów. Koniecznym jest natomiast porównanie osiąganych dochodów z niezbędnymi wydatkami Dłużnika, w tym przypadku Skarżącego oraz jego matki. Mieszkają bowiem razem a jedynym ich dochodem jest emerytura matki. Organ nie podjął nawet próby takiego porównania, w szczególności poprzez uwzględnienie ponoszonych kosztów leczenia, wydatków na żywność, ubrania, prąd, opał etc. Dokonanie takiej analizy obrazowałoby rzeczywistą sytuację majątkową i możliwości finansowe Zobowiązanego, ale tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu o możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego, ponieważ - wbrew stanowisku organu - okoliczność sprawowania stałej opieki nad matką, inwalidą I grupy, należy wziąć pod uwagę przy prognozowaniu osiągania w przyszłości dochodów w tytułu zatrudnienia. Za nieuzasadnione należy uznać także twierdzenia organu o możliwości dochodzenia należności z tytułu składek z nieruchomości obciążonej wpisem hipoteki, skoro to tylko zabudowana nieruchomość o pow. [...], z której nie można praktycznie prowadzić licytacji, ponieważ pozbawiłoby to Skarżącego i jego matkę niezbędnego do życia miejsca zamieszkania, a co za tym idzie zmusiłoby ich do szukania pomocy państwa, co postawiłoby w sprzeczności interes społeczny i słuszny interes obywatela, a trzeba pamiętać, że interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Odnośnie podnoszonych przez Skarżącego na rozprawie kwestii samej zasady podlegania ubezpieczeniu ZUS, Sąd wyjaśnia, iż właściwy w tej kwestii jest sąd powszechny - sąd pracy, do którego Skarżący może wnieść stosowny pozew. Powyżej wskazane wadliwości zaskarżonej decyzji powodują, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.