V SA/Wa 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. w W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz I. w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą we [...] jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Oddział ZUS we [...][...] stycznia 2018 r. wszczął kontrolę płatnika składek poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli znak: [...] z [...] stycznia 2018 r. osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Jako przedmiot kontroli w skarżącej spółce wskazano: prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Inspektor kontroli Zakładu pismem z [...] stycznia 2018 r. wezwała kontrolowanego płatnika składek do przedłożenia dokumentów zdaniem Zakładu związanych z kontrolą, m.in: 1. umów o współpracy, umów o świadczenie usług wraz z załącznikami, faktur potwierdzających wykonanie umów między płatnikiem składek a pracodawcami bądź zleceniodawcami osób, z którymi płatnik składek zawierał umowy nazwane umowami zlecenia, t.j. z: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o.; 2. wydruków z kont księgowych: rozrachunków z dostawcami i odbiorcami za lata 2011 - 2017 wymienionych w wezwaniu podmiotów. Wezwanie doręczono osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek [...] stycznia 2018 r. Upoważniona do reprezentowania płatnika składek zwróciła się pismem z [...] stycznia 2018 r. o zawieszenie kontroli z uwagi na konieczność uzyskanie dokumentacji z archiwum zewnętrznego. Inspektor kontroli uwzględnił wnioski. Pismem z [...] stycznia 2018 r. inspektor kontroli Zakładu powiadomiła płatnika składek o przerwie w kontroli. Wznowienie czynności kontrolnych nastąpiło [...] lutego 2018 r. Osoba upoważniona do reprezentowania, pismem z [...] lutego 2018 r. wniosła sprzeciw od czynności kontrolnych. Podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazała na przekroczenie przedmiotowego zakresu kontroli poprzez żądanie wskazanych wcześniej dokumentów. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we [...] potraktował przedmiotowe pismo jak sprzeciw. Po jego rozpatrzeniu, [...] lutego 2018 r. wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skarżąca spółka wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W.. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] marca 2018 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2018 r. Prezes ZUS wskazał, że dane przekazywane przez płatnika składek do Zakładu w zakresie zbiegów tytułów do ubezpieczeń i podstaw wymiaru składek podlegają weryfikacji poprzez przeprowadzenie kontroli. W przypadku, gdy analiza danych przekazywanych do Zakładu wykaże, że składane raporty zawierają dane dotyczące podstawy wymiaru składek na niskim poziomie, np. 8,66 zł; 23,72 zł, miesięcznie, bądź wykazywanie zerowych podstaw wymiaru za dany miesiąc, Zakład ma obowiązek podejmowania działań w celu ustalenia prawidłowości danych przekazywanych do Zakładu. Podniósł, że stosunek ubezpieczeniowy ma charakter publicznoprawny. Strony tego stosunku są równe i powinny być jednakowo traktowane, mają też względem siebie określone prawa i obowiązki. Celem kontroli jest ustalenie stanu faktycznego popartego dowodami. Praktyka polegająca na przekazywaniu danych dotyczących niskich podstaw wymiaru składek została negatywnie oceniona przez Sąd Najwyższy, który wskazał, że ubezpieczony nie może wymagać uzyskania pełnej ochrony ubezpieczeniowej wobec opłacania składek na ubezpieczenia społeczne po kilka złotych miesięcznie. Ponadto roszczenie o stwierdzenie podlegania ubezpieczeniom społecznym narusza wszelkie normatywne i nienazwane zasady współżycia społecznego.(art. 58 § 2 k.c.), w tym zasadę równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, zasadę solidaryzmu ubezpieczeń społecznych, zasadę ochrony interesów i niepokrzywdzenia innych ubezpieczonych, zasadę nieuprawnionego uszczuplania środków funduszu ubezpieczeń społecznych oraz wszelkie elementarne zasady uczciwego obrotu. Realizacja ochrony ubezpieczeniowej pozostawałaby w rażącej dysproporcji do opłaconych miesięcznie kilkuzłotowych składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes ZUS wyjaśnił, że kontrolę przeprowadza inspektor kontroli Zakładu i to on jest właściwy do żądania i oceny dokumentów związanych z zakresem kontroli pod kątem istotności i proporcjonalności w stosunku do ustaleń kontroli. Prawidłowość wskazanych przez płatnika składek tytułów do ubezpieczeń społecznych zgłoszonych osób w dokumentach zgłoszeniowych wymaga zbadania nie tylko zawartych umów i dowodów wypłaty za wykonanie umowy, ale sprawdzenie sposobu i warunków wykonania umowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą we [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: - art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) oraz art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, ze zm.) - zwanej dalej ustawą systemową, poprzez błędne przyjęcie, że żądanie przedłożenia przez płatnika składek umów handlowych zawartych z innymi podmiotami gospodarczymi, oraz faktur i rozrachunków z odbiorcami i dostawcami (analityka) za okres 2011 - 2017, nie wykracza poza zakres przedmiotowy kontroli wskazany w upoważnieniu z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]), podczas gdy problematyka relacji kontraktowych płatnika składek nie jest przedmiotem kontroli, a zawarte przez Skarżącego z innymi podmiotami umowy handlowe w żaden sposób nie odnoszą się do obowiązku ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego zatrudnionych osób, ani do kwestii rozliczania składek na te ubezpieczenia, jak również faktury VAT i rozrachunki z odbiorcami i dostawcami nie dotyczą tych kwestii, a tym samym nie mają żadnego znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości obliczania składek oraz zgłaszania do ubezpieczeń tych osób; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) -zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 92a ustawy systemowej oraz art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądanie przedłożenia przez płatnika składek umów handlowych zawartych z innymi podmiotami gospodarczymi oraz faktur i rozrachunków z odbiorcami i dostawcami (analityka) za okres 2011 - 2017, tj. dokumentów nie pozostających w związku z prowadzoną wobec płatnika składek kontrolą, ma na celu kontrolę realizacji obowiązków płatnika składek w zakresie dokonywania zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych, podczas gdy czynność ta została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i ma na celu wyłącznie udowodnienie z góry przyjętej przez organ tezy, że płatnikiem składek może być inny podmiot, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej; b) art. 8 i art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek oraz poprzez nie ustosunkowanie się organu do wszystkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez Skarżącego w toku toczącego się postępowania oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nie odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Należy wskazać, że 28 grudnia 2018 r. (data prezenty Sądu) wpłynęło pismo skarżącej spółki datowane na 18 grudnia 2018 r., nadane w urzędzie pocztowym 20 grudnia 2018 r. Podtrzymano w nim stanowisko zawarte w skardze. Pismo nie mogło jednak być wzięte pod uwagę, ponieważ wyrok w sprawie zapadł już 20 grudnia 2018 r. na posiedzenie niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest zasadna. Obowiązujący w czasie wydania kontrolowanego aktu i mający w sprawie zastosowanie przepis art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) ma charakter gwarancyjny. Wskazuje na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność określenia w upoważnieniu do przeprowadzeniu kontroli jej zakresu. Wskazanie w upoważnieniu zakresu kontroli jest obligatoryjne, a zakaz wykroczenia w toku kontroli poza jej zakres określony w upoważnieniu jednoznaczny. W ocenie Sądu nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco, co miało miejsce po stronie organu w rozpoznawanej sprawie. Analiza przedstawionego skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadza się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania przez skarżącą (a nie jej kontrahentów) składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Zakres kontroli nie pozostaje także w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia: umowami o współpracy, umowami o świadczenie usług wraz z załącznikami, fakturami potwierdzającymi wykonanie umów między płatnikiem składek a pracodawcami bądź zleceniodawcami osób, z którymi płatnik składek zawierał umowy nazwane umowami zlecenia, czy też z wydrukami z kont księgowych: rozrachunków z dostawcami i odbiorcami za lata 2011 - 2017 wymienionych w wezwaniu podmiotów, zestawieniami obrotów i sald. Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko już wyrażone w wyrokach tut. Sądu z 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/13, z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 459/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), z których wynika, że jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego upoważnienia do jej przeprowadzenia. Dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli. Stanowisko to czyni zasadnymi formułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.