V SA/Wa 868/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia[...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. C. Sp. z o.o. w P. kwotę 776 zł (siedemset siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania programów Unijnych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zobowiązującą M. Sp. z o.o. do zwrotu kwoty 3.960 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: w dniu [...] października 2013 r. Dyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Projektów Unijnych decyzją nr [...] zobowiązał M. Sp. z o.o. do zwrotu kwoty 3.960 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazując kwoty składające się na kwotę łączną i daty, od których odsetki zostały naliczone jako należne. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem organu z dnia [...] stycznia 2014 r. Od decyzji tej Beneficjent złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister ustalił, że w dniu [...] marca 2011 r. między M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. a Województwem Mazowieckim, w imieniu którego działa Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, została zawarta umowa o dofinansowanie realizacji projektu pt. "ADR, BBS, kurs kwalifikacyjny – szkolenie dla kierowców samochodów ciężarowych i dostawczych" nr [...]. Zgodnie z wnioskiem projekt realizowany był w okresie od stycznia 2011 r. do dnia [...] września 2012 r. i miał za zadanie podwyższyć kwalifikacje zawodowe 288 dorosłych osób zatrudnionych na terenie województwa mazowieckiego w branży TSL (transport-spedycja-logistyka), przy czym połowa uczestników szkoleń powinna mieć powyżej 45 lat. We wniosku o dofinansowanie Beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich koszty związane z noclegami dla uczestników szkoleń jak również koszt śniadań i kolacji, których wysokość ocenił na 209.330 zł przyjmując w odniesieniu do noclegów 1903 sztuki w rozbiciu na 2011 i 2012 r. Na podstawie powyższej umowy przekazano Beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu w kwocie [...] zł. Rozliczając koszty projektu Beneficjent we wnioskach o płatność nr [...], nr [...] i nr [...] przedstawił do rozliczenia wydatki dotyczące m.in. po 9 noclegów 4 uczestników projektu o wartości 110 zł za 1 nocleg, w tym w odniesieniu do A. B., który brał udział w szkoleniu w dniach 21-30 kwietnia 2012 r. Minister wskazał, że po zakończeniu projektu mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli jego realizacji, pismami z dnia [...] czerwca 2013 r. MJWPU przekazała Beneficjentowi korekty informacji o weryfikacji wniosków o płatność wskazując, że uznała ona za niekwalifikowane wydatki na nocleg wspomnianych 4 osób ze względu na to, że byli oni mieszkańcami B., w którym odbywały się szkolenia, w związku z czym zażądała zwrotu kwoty 3960 zł wraz z odsetkami w wyznaczonym terminie. Beneficjent nie wyraził zgody na zwrot żądanej kwoty wyjaśniając pisemnie swoje stanowisko w tym przedmiocie. Organ wskazał, że kwota określona do zwrotu stanowi wydatek niekwalifikowany jako wydatkowany niezgodnie z obowiązującymi procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, jako że sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników szkoleń, w tym tych, którzy mieszkają w miejscowości, w której odbywa się szkolenie nie jest niezbędne. Odwołując się do treści Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków organ wskazał, że wydatki kwalifikowane to takie, które są niezbędne do realizacji projektu a więc mają bezpośredni związek z jego celami. Minister podkreślił, że Beneficjent miał wiedzę na temat miejsca zamieszkania uczestników szkoleń zatem nie musiał oferować noclegów wszystkim kursantom. Nie podzielił przy tym stanowiska Beneficjenta, że brak zapewnienia noclegów wszystkim uczestnikom dowodziłby ich dyskryminacji. Od decyzji tej M. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie zweryfikowanie adresów zamieszkania uczestników szkoleń organizowanych przez skarżącego, art. 8 kpa poprzez zmianę stosowanej przez organ w trakcie postępowania wykładni przepisów prawa, w szczególności wykładni Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, a tym samym naruszenie zasady prowadzenia postępowania budzącego zaufanie, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z rozdziałem 3, podrozdziałem 1, pkt 1lit.a i b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu poniesionych przez skarżącego części wydatków jako niespełniających warunków do uznania ich za wydatki kwalifikowane. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zakwestionowane wydatki są wydatkami kwalifikowanymi jako, że wydatkowane zostały w zgodzie z wnioskiem, w którym przewidziano zabezpieczenie 100% noclegów celem skorzystania z zakwaterowania każdemu uczestnikowi szkolenia, co nie zostało podważone w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie. Sama zaś MJWPU podpisując umowę o dofinansowanie nie zastrzegła, że noclegi przysługują wyłącznie uczestnikom dojeżdżającym i według jakich kryteriów interpretować to określenie, tym bardziej, że inne regulacje prawne dotyczące realizacji POKL również o tym nie traktują. Skarżąca podniosła, że organy dokonały nadinterpretacji zapisu dotyczącego niezbędności i racjonalności wykorzystania funduszy unijnych wynikającego z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL Podrozdział 3.1 pkt 1a i b. W świetle Wytycznych wszystkie wydatki w ramach POKL są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają następujące warunki, są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami ( relacja nakład/rezultat). Spółka wskazała, że poniesione wydatki były niezbędne a także racjonalne i efektywne a ich charakteru nie zakwestionowali kontrolujący MJWPU przeprowadzający kontrole doraźne. Ponadto Skarżąca podniosła, że organy dokonały weryfikacji danych osobowych uczestników szkoleń w sposób pobieżny i nierzetelny, jako, że z dokumentów dotyczących A. B. wynika, ze jego miejscem zamieszkania była W., zatem wydatek na jego noclegi, nie mógł być przez organ uznany za niekwalifikowany. Jako dowód dotyczący tej kwestii Spółka przedstawiła umowę szkoleniową A. B. wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia treści art. 7 i 77 § 1 kpa dotyczący braku właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie prawidłowej weryfikacji miejsca zamieszkania A. B. uczestniczącego w szkoleniu, w odniesieniu do którego zakwestionowano wydatki na noclegi. Rozważając tę kwestię należy wyjaśnić, że zarzut ten jest trafny, mimo, że pojawił się on dopiero na etapie skargi, do której dołączono umowę szkoleniową wraz z załącznikami, w związku z czym organ nie przedstawił swojego stanowiska w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś zgodnie z treścią art. 77§ 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc to do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie zwrotu dofinansowania poprzedzone było postępowaniem kontrolnym, w którym ujawniono okoliczność korzystania z noclegów przez 4 osoby uczestniczące w szkoleniach organizowanych przez skarżącą Spółkę w B., które mieszkały w tej miejscowości. Przeprowadzający kontrolę z ramienia MJWPU, mogli korzystać ze wszystkich dokumentów, którymi dysponowała Spółka, i które były niezbędne do właściwej oceny prawidłowości zrealizowanego przez nią projektu - co wynika z treści § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu Beneficjent miał obowiązek zapewnić podmiotom dokonującym kontroli prawo wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu. Z treści dokumentu PEFS, który stanowił załącznik do każdej umowy zawieranej przez Beneficjenta z uczestnikami, w tym z A. B. wynika, że dane kontaktowe, które zostały przez niego wskazane poczynając od rubryki 6 - dotyczą miejscowości B. ul. S. [...] – co mogłoby sugerować, że jest to jego miejsce zamieszkania. Tym niemniej z treści oświadczenia o zatrudnieniu na obszarze województwa mazowieckiego, ulica S. [...] pojawia się jako ulica w B., przy której mieści się zakład pracy zatrudniający A. B. Należało zatem zestawić wspomniane informacje - jeśli jak widać treść samego formularza PEFS, mogła budzić wątpliwości w związku z tym, że w jego treści nie pojawia się pojęcie miejsca zamieszkania - a następnie albo zweryfikować dane dotyczące miejsca zamieszkania z treścią umowy szkoleniowej , albo przy pomocy rozmowy telefonicznej, korzystając ze wskazanego do kontaktu numeru telefonu. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, co wskazuje, że po wszczęciu postępowania administracyjnego organy gromadząc materiał dowodowy, miały pełne prawo skorzystać z protokołu kontroli , co nie zmienia faktu, że powinnością organów było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie przedmiotu prowadzonej sprawy. Brak wykonania tego obowiązku spowodował błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziło do wydania decyzji obejmującej jako wydatki niekwalifikowane również wydatki na noclegi, z których skorzystał A. B., mieszkający w W. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia treści art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania należy stwierdzić, że Sąd ich nie podziela. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL ( o jakich mowa w treści § 1 pkt 6 umowy o dofinansowanie z 30 marca 2011 r.) wszystkie wydatki są kwalifikowane, jeśli są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami ( relacja nakład/rezultat). Celem projektu było podniesienie kwalifikacji osób, zatrudnionych w ramach (TSL) poprzez zapewnienie tym osobom stosownej jakości szkolenia w warunkach pozwalających na pełne skorzystanie z oferowanej usługi, którą to usługą było szkolenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro prawo uczestniczenia w szkoleniach miały osoby z całego województwa mazowieckiego, które spełniały założenia grupy docelowej należało liczyć się z tym, że będą wśród nich również osoby dojeżdżające z miejscowości, położonych poza miejscem prowadzenia szkoleń czyli B. Należy zatem uznać za niezbędne dla realizacji szkoleń, zapewnienie takim osobom warunków, które pozwalałyby im na efektywne z nich korzystanie. Jest oczywiste, że wiedza łatwiej jest przyswajana przez osoby, które nie są zmęczone ( bo nie muszą wcześniej dojechać na miejsce), i które nie muszą w trakcie nauki troszczyć się o zapewnienie sobie posiłków, przy czym zapewnienie posiłków, może i powinno dotyczyć wszystkich kursantów, ponieważ pozwala na właściwe gospodarowanie czasem a nadto spełnia warunek równości uczestników, nie generując powstawania kosztów tylko u niektórych z nich. Brak jest natomiast uzasadnienia dla ponoszenia kosztów noclegów dla osób zamieszkałych w miejscu szkolenia czyli B., ponieważ osoby te potrzebę tę mają zabezpieczoną, nie ponoszą też z tego tytułu kosztów, które stawiałyby ich w innej pozycji niż pozostałych kursantów, jak również nie wymaga to od nich dodatkowego nakładu czasu i sił. Nie można w związku z tym podzielić poglądu strony, że w przypadku takich osób wydatki na ich noclegi są niezbędne dla celów realizacji projektu, jak również poglądu co do nierównego traktowania takich osób. Zatem ażeby można było uznać wydatek za kwalifikowany na początku należy ocenić, czy jest on w ramach realizacji celu projektu niezbędny, a następnie czy jest racjonalny i efektywny poprzez ocenę spełnienia tej przesłanki z punktu widzenia wymogów Wytycznych. Przesądzenie o zbędności wydatku powinno skutkować odstąpieniem od realizacji takiego wydatku w przeciwnym razie będzie on niekwalifikowany nawet jeśli będzie racjonalny i efektywny. Na koniec Sąd stwierdza, że sposób realizacji projektu i kwalifikowalność wydatków podlega kontroli nie tylko w trakcie jego trwania ale również już po jego zakończeniu, w związku z czym kontroli tych może być więcej. Okoliczność, że na wcześniejszych etapach realizacji projektu, nie wzbudzał on wątpliwości kontrolujących, nie może prowadzić do przyjęcia poglądu, że ich późniejsze zgłoszenie nie powinno mieć znaczenia. Należy podkreślić ponadto, że dla późniejszej potencjalnej odpowiedzialności finansowej Beneficjenta, nie może mieć znaczenia okoliczność, że jakieś założenie wniosku, czy przewidziane zadanie, zostało zrealizowane w ramach przewidzianych we wniosku środków dlatego, że niezbędność wydatków często można ocenić dopiero w ramach faktycznej realizacji projektu, tak jak w przypadku przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze przedstawione okoliczności należy uznać, że w związku z naruszeniem treści art. 7 i 77§ 1 kpa, co miało wpływ na treść decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie treści art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.