V SA/Wa 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek. oddala skargę Wnioskiem z 25 lipca 2007 r. Z.Z. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od nieuiszczonych składek. We wniosku wyjaśniła, iż przyczyną powstania zaległości była trudna sytuacja finansowa i rodzinna. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zainteresowanej umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.). Wnioskiem z 15 października 2007 r. skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obszernym uzasadnieniu ponowiła argumentację zawartą we wniosku z dnia 25 lipca 2007 r., dotyczącą przyczyn powstania zadłużenia. Jednocześnie wyjaśniła, iż z uwagi na charakter wykonywanej pracy nie mogła zapoznać się z aktami sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r. Powołując treść art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ zaznaczył, iż decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy i może być podjęta w sytuacji wyjątkowej, mieszczącej się w granicach przesłanek ustawowych. Jednak nawet w przypadku wystąpienia ww. przesłanek, organ nie ma obowiązku umorzenia wnioskowanej należności. Następnie zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Ponadto za umorzeniem należności składkowej nie przemawia również ważny interes zobowiązanej, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r. zainteresowana, wskazała, iż zaskarżone rozstrzygnięcie uważa za niesłuszne i krzywdzące. Podniosła, iż wysokość kwoty zadłużenia powoduje, że niemal całą sumę jaką uzyska ze sprzedaży mieszkania będzie zmuszona przeznaczyć na uregulowanie powstałych należności. Zaznaczyła, iż w związku z powyższym nie będzie miała możliwości zapewnienia sobie lokalu mieszkalnego. Zaznaczyła też, że pracuje jako opiekun osoby chorej, jednakże uzyskiwane wynagrodzenie stanowi niewielką kwotę, a ze względu na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości podjęcia innej pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] stycznia 2008 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Z.Z. z [...] lipca 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zatem przedmiotem postępowania, w którym wydana została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja organu rentowego z [...] stycznia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] września 2007 r., było umorzenie należności (odsetek za zwłokę) z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych w związku z wykonywaniem przez skarżącą działalności gospodarczej. Mając na względzie powyższe oraz treść wniosku skarżącej z 25 lipca 2007 r., sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s. u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu orzekającego co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i -w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy w okresie [...] skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa handlowego. Wobec złożonej przez zainteresowaną rezygnacji, działalność wykreślono z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] września 2001 r. Od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia [...] września 2004 r. skarżąca była osobą zaliczoną przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w D. do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. W dniu [...] stycznia 2007 r. zainteresowana zawarła umowę zlecenia z Agencją O. z wynagrodzeniem [...] zł brutto za godzinę zaś przychód z tego tytułu wyniósł za kwiecień 2007 r. [...] zł brutto. Wnioskodawczyni jest osobą rozwiedzioną (nie posiada na utrzymaniu innych osób), a w wyniku podziału majątku otrzymała na własność nieruchomość (lokal mieszkalny - [...] m2, o wartości ok. [...] zł - ugoda z dnia [...] marca 2007 r., karta nr 9 akt administracyjnych) z obowiązkiem spłaty udziału w kwocie [...] 000 zł na rzecz byłego męża W.Z. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i oświadczeń ustalono również, iż dłużniczka ponosi wydatki w kwocie [...] zł miesięcznie związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wnioskodawczym' posiada także zobowiązania wobec innych wierzycieli, tj. wobec [...], natomiast zaległość względem Agencji Nieruchomości Rolnych została już przez skarżącą spłacona. Podniesiono również, iż zainteresowana na poczet istniejących zaległości dokonuje wpłat w kwocie [...] zł miesięcznie. W związku z ustalonym stanem faktycznym, Sąd doszedł do przekonania, iż Prezes ZUS słusznie zauważył, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Przede wszystkim wskazać należy, że zainteresowana jest właścicielką mieszkania obciążonego wpisem hipotek przymusowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (odpis z księgi wieczystej nr [...], k. nr 5 kat administracyjnych). Jak deklaruje zainteresowana, środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania, którego wartość wycenia na kwotę [...] zł (po uprzedniej spłacie udziału w wysokości [...] zł na rzecz byłego męża) przeznaczone zostaną na uregulowanie zadłużenia względem ZUS. W świetle powyższego przyjąć należy, iż skarżąca posiada majątek, który umożliwia spłatę zaległości z tytułu zaległych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Dodatkowo wskazać należy, iż przyjętego stanowiska w zakresie braku całkowitej nieściągalności nie kwestionuje również sama skarżąca, wskazując we wniosku z dnia 25 lipca 2007 r., iż nawet częściowe umorzenie odsetek "umożliwi (...) spłatę innych zadłużeń". Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również w tym przypadku zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego - prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje bowiem Zakładowi, który może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia). W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów cyt. wyżej rozporządzenia. Stwierdzić bowiem należy, iż zawarta w skardze argumentacja nie jest wystarczająca z punktu widzenia oceny sytuacji materialnej skarżącej z perspektywy przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Podkreślenia natomiast wymaga, iż ciężar udowodnienia wskazanych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Twierdzenie wnioskodawczyni, iż charakter wykonywanej pracy uniemożliwił jej wypowiedzenie się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może stanowić okoliczności uzasadniającej uwzględnienie argumentacji wnioskodawczyni bez należytego poparcia jej stosownymi dowodami. Sąd zgodził się również z twierdzeniem organu, iż zainteresowana nie jest pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu. Skarżąca powołuje wprawdzie okoliczność, iż z uwagi na stan zdrowia (orzeczenie o niepełnosprawności) nie ma możliwości podjęcia dobrze płatnej pracy. Jednakże zauważyć należy, iż materiałach dowodowych przedmiotowej sprawy brak zaświadczenia potwierdzającego twierdzenia strony skarżącej. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] września 2002 r., stwierdzające u wnioskodawczyni lekki stopień niepełnosprawności. Przedmiotowe zaświadczenie nie stanowi jednak dowodu potwierdzającego zawartą w skardze argumentację wskazującą na zły stan zdrowia, bowiem orzeczony stopień niepełnosprawności miał charakter okresowy, a orzeczenie wydane zostało na okres od [...] kwietnia 2002 r. do [...] września 2004 r. W ocenie sądu organ prawidłowo ocenił także argumentację dotyczącą zniszczenia lokalu, w którym wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zaznaczyła, iż w wyniku ulewnych deszczy, wynajmowany na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej lokal został zniszczony zaś wnioskodawczyni zmuszona była pokryć koszty jego remontu bowiem "ZUS nie wypłacił ani grosza". Jednakże na potwierdzenie powyższego, wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy polisa nr [...] ubezpieczenia od kradzieży z włamaniem i rabunku mienia jednostek prowadzących działalność gospodarczą, nie potwierdza bowiem okoliczności odmowy wypłaty odszkodowania. Skarżąca nie udokumentowała również faktu poniesienia nakładów na remont wynajmowanego lokalu. Mając na względzie powyższe, Sądu stwierdził, iż organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Uzasadnione jest zatem stanowisko Prezesa ZUS, iż wobec braku dowodów na okoliczności przytoczone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do umorzenia należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów cyt. rozporządzenia. Sąd zauważa, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady -zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.su.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.