V SA/Wa 878/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2008 r. ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek oddala skargę. Przedmiotem skargi z 28 lutego 2008 r. wniesionej przez J.S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. nr [...] (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2007 r., nr [...] (znak: [...]) o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 12 lipca 2007 r. J.S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w O. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek za okres od kwietnia 1999 r. do stycznia 2000 r. w kwocie [...] zł oraz o "umorzenie całości naliczonych odsetek". We wniosku wyjaśnił, iż w ww. okresie terminowo regulował należności wobec ZUS. Jednocześnie zauważył, iż dokumenty potwierdzające dokonywanie wpłat przechowywał przez okres 5 lat, a zatem w chwili obecnej nie może udokumentować faktu opłacania składek. Zarzucił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotychczas nie wskazywał na jakiekolwiek braki w dokumentacji czy zaległości składkowe. Wyjaśnił, iż od września 2004 r. nie prowadzi działalności gospodarczej i utrzymuje się z prowadzenia gospodarstwa rolnego ([...] ha) oraz prac dorywczych. Jednakże uzyskiwane dochody pozwalają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył, iż wiek ([...] lat) oraz problemy ze zdrowiem uniemożliwiają mu podjęcie stałej pracy, zapewniającej lepsze wynagrodzenie. W związku z powyższym zwrócił się z prośbą o rozłożenie zaległej kwoty ([...] zł) na [...] miesięcznych rat po [...] zł i jednoczesne umorzenie odsetek od ww. należności. Wskazał na możliwość zabezpieczenia należności zastawem na należącym do niego samochodzie osobowym lub gospodarstwie rolnym. Następnie w piśmie z 11 października 2007 r. Wnioskodawca przedłożył "wyliczenie dochodu na dzień 11.10.2007", a także szczegółowo przedstawił wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Jednocześnie zaznaczył, że jego sytuacja finansowa, w latach ubiegłych była o wiele lepsza, bowiem dochód kształtował się na poziomie [...] zł. Oświadczył, że jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], natomiast samochód [...], stanowi jego współwłasność (drugim współwłaścicielem jest synowa, która korzysta z przysługującej mu zniżki OC). W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...] ([...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 24 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), odmówił Wnioskodawcy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należnościami z tytułu składek są: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłata dodatkowa. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, od nieopłaconych w terminie składek należnych od płatnika składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nalicza odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zaznaczono również, że umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Natomiast umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna (art. 28 ust. 4). Jednocześnie wskazano, że w art. 28 ust. 2 ustawy przewidziano możliwość umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od tej zasady jest przewidziany w ust. 3a art. 28, który stwierdza, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Kwestię tę reguluje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Następnie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny stwierdzając, iż Wnioskodawca jest wraz z żoną [...] współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenie miasta O. (KW [...] i KW [...]), gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha oraz ruchomości (samochód osobowy marki [...] rok prod. [...] oraz [...] rok prod. [...]), zaś Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z powyższym w przypadku Wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności należności, brak jest zatem podstaw do umorzenia należnych odsetek z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o to kryterium. Mając na względzie wysokość uzyskiwanych dochodów oraz wydatków ponoszonych w związku z utrzymaniem gospodarstwa domowego (w tym. m.in. wysokość opłat za korzystanie z usług Telekomunikacji Polskiej S.A.), biorąc również pod uwagę deklarację Zainteresowanego dotyczącą spłaty należności głównej w ratach miesięcznych w wysokości [...] zł, Zakład uznał, iż brak jest podstaw do umorzenia wnioskowanych należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie organu spłata zadłużenia w systemie ratalnym nie pozbawi Dłużnika i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika bowiem, że Strona znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej zagrażającej egzystencji. Podkreślono, iż za wyjątkiem zadłużenia w ZUS Zainteresowany nie wykazał żadnych innych zobowiązań, a wszelkie opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego regulowane są na bieżąco. Nadto organ zaznaczył, iż Strona nie korzysta z pomocy społecznej, nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej niepełnosprawność bądź niezdolność do pracy ze względu na stan zdrowia, nie udokumentowała również wysokości miesięcznych wydatków związanych z leczeniem. Nie stwierdzono również innych okoliczności tj. szczególnie trudnej sytuacji osobistej, zdarzeń losowych spowodowanych działaniem siły wyższej, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, które uzasadniałyby umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a i § 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ zaznaczył również, iż przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiące postawę umorzenia należności nie nakazują organowi zastosowania przedmiotowej ulgi, lecz jedynie dają możliwość uznania, czy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia oraz czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie podkreślił, iż w okresie uprawniającym do egzekwowania składek nieuregulowanych w terminie Zakład ma ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2008 r., nr [...] ([...]), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2007 r., nr [...] ([...]) o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek. Organ odwoławczy podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki umorzenia wnioskowanych należności, określone w art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zauważył, iż w toku postępowania odwoławczego nie wystąpiły nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Powołując treść art. 28 ust. 3 ww. ustawy Prezes Zakładu uznał za organem I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wskazał, iż Wnioskodawca wraz z małżonką jest współwłaścicielem nieruchomości oraz ruchomości (samochody osobowe). W ocenie organu brak jest również podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, gdyż Zobowiązany nie wykazał zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W szczególności nie udowodnił, iż znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, która uzasadniałaby umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny, a zwłaszcza nie wykazał, że trudności te mają charakter stały i pogłębiający się. Nie wykazał również, że poniósł straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności (np. powodzi, pożaru, kradzieży, itp.), nie udowodnił także, że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Ponadto Zainteresowany, wskazując na własne problemy zdrowotne potwierdzone zaświadczeniem lekarskim z [...] października 2007 r. nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej wysokość miesięcznych wydatków związanych z leczeniem siebie oraz żony. Podsumowując, Prezes Zakładu podniósł, iż w sprawach dotyczących umorzenia należności składkowych, Zakład jako rzecznik interesu społecznego, jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nakłada bowiem na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania powstałego zadłużenia. Jednocześnie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności wskazał, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2008 r. na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. nr [...] ([...]) J.S. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż - w jego ocenie - należności z tytułu zaległych składek uległy przedawnieniu w 2006 r. Wskazał, że wszelkie dokumenty stanowiące dowody wpłat przechowywał przez okres 5 lat. Zdaniem Skarżącego, ZUS mając problemy z dokumentacją, winien zwrócić się do niego o stosowne wyjaśnienia na przełomie 1999 i 2000 r. Obecnie zaś, wszelkie działania organu są bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu przedawnienia należności wyjaśnił, iż kwestię tę Skarżący podniósł również w odwołaniu do Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od decyzji ZUS z [...] lutego 2008 r., znak [...] ustalającej należności z tytułu składek. W sprawie tej postanowieniem z [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie wobec cofnięcia odwołania przez J.S.. W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2000 r. Skarżący zarzucił nierzetelność organu rentowego w zakresie analizy jego sytuacji finansowej oraz możliwości płatniczych. Zaznaczył również, że cofnięcie odwołania skierowanego do Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od decyzji ZUS z [...] lutego 2008 r. "nie oznacza porzucenia argumentu o niezasadnym dochodzeniu należności przez ZUS". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co polega na tym, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika to przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14 - 16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 p.p.s.a., do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych powołane są sądy administracyjne, których zadaniem jest dokonanie oceny działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji, a sąd administracyjny bada - co do zasady - wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie treść odpowiedzi Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na skargę z 20 marca 2008 r. Sąd potraktował pismo Skarżącego z 28 lutego 2008 r. zatytułowane "Odwołanie" jako skargę na decyzję Prezesa Zakładu z [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2007 r. o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, jest zatem wyłącznie ocena legalności (zgodności z prawem) ww. zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd nie mógł natomiast rozpoznać wniosku Skarżącego o uchylenie decyzji Zakładu z [...] lutego 2008 r. ustalającej należności z tytułu składek. Sprawa ta bowiem, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., podlega kognicji sądu powszechnego (Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), który - jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z pisma procesowego Skarżącego z 30 kwietnia 2008 r. - postanowieniem z [...] marca 2008 r. sygn. akt [...], umorzył postępowanie wobec cofnięcia przez J.S. odwołania od ww. decyzji. Sąd zważył, iż aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego - przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz prawa procesowego - przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku J.S. z 12 lipca 2007 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres kwiecień 1999 – styczeń 2000 r. Wobec treści wniosku Skarżącego zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., w myśl którego, do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu (pkt 1 – 5). Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie - jak słusznie zauważył Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. W szczególności wobec Skarżącego nie prowadzono egzekucji administracyjnej; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skarżący wraz z żoną [...] jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w O., dla których Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. prowadzi księgi wieczyste nr KW [...] oraz KW [...]. Nadto Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha. Posiada również ruchomości – samochód osobowy marki [...] rok prod. [...] oraz samochód osobowy marki [...] rok prod. [...], którego jest współwłaścicielem. Jak natomiast wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przed WSA w dniu 26 maja 2008 r. Skarżący pozostaje w stosunku zatrudnienia na ¼ etatu w celu wypracowania świadczenia emerytalnego (k. 22 akt sądowych). Mając na względzie powyższe jako zasadne uznać należy stanowisko organu orzekającego, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności, a w konsekwencji - jak wyżej wyjaśniono - brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o kryterium określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Analizując niniejszą sprawę z perspektywy przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślić należy, iż przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, zastosowanie ma również instytucja uznania administracyjnego. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Wskazać w tym miejscu należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów ww. rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz podniesione przez niego okoliczności. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym aktualnej - obiektywnie trudnej - sytuacji finansowej Skarżącego, jednak podzielając stanowisko zaprezentowane w decyzji Zakładu z [...] grudnia 2007 r. poprzedzone analizą dochodów i wydatków Skarżącego, biorąc również pod uwagę deklarację Skarżącego dotyczącą możliwości spłaty należności głównej w [...] ratach miesięcznych (po [...] zł), treść pisma Skarżącego z 18 stycznia 2008 r. oraz dołączony do niego kwestionariusz o możliwościach płatniczych stwierdził, iż okoliczności sprawy niniejszej nie dają podstaw do uznania, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zauważył również, że Skarżący nie wykazał, że poniósł straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności (np. powódź, pożar, kradzież). Nie udowodnił również konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Odnosząc się natomiast do sytuacji zdrowotnej Skarżącego organ zauważył, iż do akt sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji złożone zostało zaświadczenie lekarskie z 9 października 2008 r. (k. 71 akt admin.), z którego wynika, że Skarżący pozostaje pod stałą opieką lekarską. Schorzenia wskazane w ww. zaświadczeniu nie są jednak przyczyną niepełnosprawności czy trwałej niezdolności do pracy, o czym świadczy fakt pozostawania Skarżącego w stosunku pracy (k. 22 akt sądowych). Składając do akt sprawy oświadczenie o wysokości wydatków związanych z leczeniem jego oraz żony Zobowiązany nie poparł jednak swych twierdzeń stosowną dokumentacją. Tymczasem ma to istotne znaczenie z punktu widzenia oceny sytuacji materialnej Skarżącego, bowiem ciężar udowodnienia wskazanych okoliczności, zgodnie z cyt. powyżej § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., spoczywa na wnioskodawcy. Motywując zaskarżone rozstrzygnięcie Prezes Zakładu zwrócił również uwagę zarówno na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, stan finansów ubezpieczeń społecznych jak i na zasadność umorzenia składek wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i szczególnie drastycznych, obiektywnie wskazujących na trwały brak możliwości realizacji zobowiązań wobec ZUS z punktu widzenia konieczności utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji stwierdzając, iż rozpatrywany przypadek do takich nie należy. W świetle powyższego w ocenie Sądu, nie jest dowolnym wniosek organu, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają umorzenia wnioskowanych należności pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje pogląd wyrażony przez organ orzekający, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. "umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna". Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189, wyrok WSA z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2653/06, niepubl.). Podkreślić jednak należy, iż stanowisko organu w kwestii interpretacji art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie miało wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Organ bowiem - jak powyżej wykazano - dokonał wszechstronnej i wyczerpującej, merytorycznej oceny wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w trybie art. 28 ust. 2 - 3a u.s.u.s. biorąc pod uwagę interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zważywszy jednak, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności należności, a Skarżący nie wykazał w sposób dostateczny okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., wydał decyzję negatywną. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Rozpatrując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie specyfikę rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego w ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 10, 11 k.p.a.). Ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która - zdaniem Sądu - spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe, w ocenie Sądu, czyni nieuzasadnionym zarzut braku rzetelności organu administracji w zakresie analizy sytuacji materialnej Skarżącego oraz jego możliwości płatniczych, podniesiony w piśmie procesowym z 30 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia wnioskowanych należności, Sąd podkreślając, iż zagadnienie to wykracza poza ocenę zasadności odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek zauważa, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 – 5d". Przepis w brzmieniu obowiązującym, ustanawiający dziesięcioletni okres przedawnienia, wprowadzony został ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i zastąpiła ustawę z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) stanowiącą w art. 24 ust. 4, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne". Ponieważ ww. ustawa z 18 grudnia 2002 r., na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Nowelizacja ustawy przedłużyła więc co do zasady termin przedawnienia należności do 10 lat w stosunku do tych zobowiązań z tytułu składek, które nie przedawniły się przed dniem 1 stycznia 2003 r. (v. wyrok Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26), a do takich właśnie należą zobowiązania będące przedmiotem sprawy niniejszej, powstałe w okresie kwiecień 1999 – styczeń 2000. Końcowo Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.s.u.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.