V SA/Wa 882/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczenia odwołania; 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza, że postanowienie którego nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. J. (zwanego dalej: Skarżącym), działającego przez pełnomocnika, jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r. Skarżący, działając przez pełnomocnika – A. Spółkę z o.o. w O., reprezentowaną przez Prezesa Zarządu – M. P., złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Budowa budynku gospodarczego, magazynu zbożowego, zakup wyposażenia do chlewni i sprzętu rolniczego oraz opracowanie planu projektu" w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Do wniosku załączono m.in. podpisane przez Skarżącego pełnomocnictwo dla A. Spółki z o.o. do reprezentowania we wszystkich czynnościach związanych z ubieganiem się o pomoc finansową w ramach SPO 2004 – 2006. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został poddany ocenie formalnej pod kątem jego kompletności i poprawności, w wyniku której stwierdzono braki formalne. Pismem z [...] października 2007 r. pełnomocnik Skarżącego – adw. P. D. – umocowany przez A. Sp. z o.o. – wniósł o uznanie złożonego wniosku za kompletny i skierowanie go do etapu oceny "ekonomiczno-technicznej". Podkreślił, iż błędne wpisanie numeru dowodu osobistego Skarżącego ([...] zamiast [...]), którego kserokopię załączono do wniosku – wbrew twierdzeniom organu – nie stanowi braku formalnego wniosku i winno być zakwalifikowane jako oczywista omyłka pisarska, która pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Do pisma załączono pełnomocnictwo udzielone adw. P. D. przez A. Sp. z o.o. w O. do zastępstwa w sprawie [...] we wszystkich instancjach sądowych, z prawem udzielania substytucji. Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając m.in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", przyjmowanie są do realizacji według kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami, w ramach dostępnych środków. W przypadku, gdy we wniosku dokonywano korekt lub uzupełnień, o kolejności przyjęcia projektu do realizacji decydował dzień dokonania ostatniej korekty lub ostatniego uzupełnienia. Następnie zaznaczono, iż pula dostępnych środków w dodatkowym naborze, przyznanych województwu [...] wyniosła 12.097.386 zł, zaś wnioskowana kwota pomocy ze wszystkich złożonych wniosków kilkakrotnie przekroczyła ww. kwotę. W związku z powyższym pierwszeństwo w przyznaniu pomocy finansowej przed wnioskami wymagającymi uzupełnienia miały wnioski kompletne, złożone do 16 kwietnia 2007 r., natomiast do uzupełnienia wniosków niekompletnych wzywano wg kolejności ustalonej w wyniku losowania, do wysokości limitu, ponad 200% dostępnych środków. Dyrektor [...] OR AR i MR wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że wnioski kompletne z numerami wcześniejszymi niż wniosek Skarżącego, wyczerpały pulę przyznanych środków, Skarżący nie został wezwany do uzupełnienia wniosku. Jednocześnie podkreślił, iż projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków, a zatem postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie podpisane przez adw. P.D., który wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie pomocy na realizację wnioskowanego projektu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. skierowanym do Kancelarii Adwokackiej adw. P. D. w O., powołując w podstawie prawnej art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. Organ odwoławczy zauważył, iż wraz z pismem z [...] października 2007 r. adw. P. D. złożył pełnomocnictwo udzielone przez firmę A. Sp. z o.o., działającą w imieniu A. J. wyłącznie do spraw przed wszystkimi instancjami sądowymi, a nie przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 257, poz. 2157), jest agencją płatniczą w rozumieniu ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W związku z powyższym odwołanie złożone przez pełnomocnika właściwego w postępowaniu sądowym nie może zostać uznane przez AR i MR. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2008 r. Skarżący, działający przez pełnomocnika – adw. P. D., wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 9 k.p.a. polegające na nie wezwaniu strony i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa. W motywach skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż dopuszczenie w przewodzie administracyjnym do zastępstwa strony pełnomocnika należycie niewylegitymowanego stanowi wadliwość postępowania. Podkreślił jednocześnie, że odwołanie składa strona jedynie działając przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika prawidłowego upoważnienia winno skutkować wezwaniem do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania. Podkreślił, iż niedokonanie przez organ wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa jest nie tylko istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. ale stanowi również naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2007 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakich musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie – w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak adresu, o którym mowa § 1) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym wniesienie wniosku (odwołania), przez podmiot nie mający legitymacji do jego złożenia (wniesienia środka zaskarżenia), nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż – zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej: k.c.) – istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (v. wyrok NSA w Warszawie z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, Lex nr 55745, wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05, Lex nr 232204). Brak formalny podania, w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż w kontrolowanej sprawie odwołanie od decyzji z [...] października 2007 r. zostało wniesione przez pełnomocnika – adw. P. D. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez A. Spółkę z o.o. w O. działającej w imieniu Skarżącego. Skoro – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – zarówno pełnomocnictwo udzielone A. Spółka z o.o. przez Skarżącego, jak i pełnomocnictwo substytucyjne udzielone adw. P.D. przez A. Spółkę z o.o. organ uważał za nieprawidłowe (upoważnienie nie dotyczyło reprezentacji w postępowaniu administracyjnym i zostało udzielone przez osobę prawną tj. wbrew art. 33 § 1 k.p.a.) – to winien powiadomić o tym Skarżącego i wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 103 § 1 k.c. do podpisania odwołania, ewentualnie wezwać pełnomocnika do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Zaniechanie tych czynności przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. – co trafnie zarzucono w skardze – i czyni wydanie zaskarżonego postanowienia przedwczesnym. Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża bowiem organ z urzędu, a jego bierność stanowi istotne naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowanie miało miejsce. Niezależnie do powyższego podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zostało błędnie skierowane do Kancelarii Adwokackiej adw. P. D. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż pełnomocnik ustanowiony przez stronę nie staje się stroną postępowania. Również ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika. Skierowanie przez organ decyzji do pełnomocnika jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do strony nie będącej stroną w sprawie i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (v. wyrok NSA z 10 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 494/92, ONSA 1993/4/102). Wskazane powyżej rażące błędy proceduralne powodują, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji zadecydowały o konieczności stwierdzenia jego nieważności. Orzekając ponownie w sprawie niniejszej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mając na względzie treść art. 33 § 1 k.p.a. winien w pierwszej kolejności uzupełnić w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. odwołanie z [...] listopada 2007 r. poprzez osobiste jego podpisanie przez Skarżącego, ewentualnie zwrócić się do pełnomocnika o nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie dla adw. P. D. do reprezentowania Skarżącego w postępowaniu przed organem w sprawie z wniosku z [...] kwietnia 2007 r. o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Dopiero po usunięciu braku formalnego odwołania, organ winien przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, albo też, w sytuacji nie uzupełnienia braku formalnego odwołania w zakreślonym terminie, pozostawić je bez rozpoznania. Ponadto organ odwoławczy winien w trakcie postępowania odwoławczego zbadać, czy sam wniosek z [...] kwietnia 2007 r. został złożony prawidłowo tzn. czy było dopuszczalne jego złożenie w imieniu Skarżącego przez M. P. – Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.