V SA/Wa 883/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Finansów z ... lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie oddalenia skargi na czynności organu egzekucyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r., nr. [...], Minister Finansów uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2015r., nr. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], działając jako organ egzekucyjny, wszczął egzekucję wobec M. B. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] listopada 2014r. o numerach od [...] do [...], obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zawiadomieniem z [...] listopada 2014r. nr. [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem tj. w [...] S.A. z siedzibą w [...]. Pismem z dnia 09.12.2014r. M. B. złożył "skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego" w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zajęciu w/w rachunku bankowego. Podniósł, iż "ZUS O w [...]e wszczął postępowanie egzekucyjne, które jest ograniczeniem w załatwieniu otrzymania licencji na transport drogowy. ZUS O [...] nie wydając decyzji wszczął postępowanie egzekucyjne które zmierza do naruszenia prawa obywatela materialnego czyli zastosowania ograniczenia czyli niezgodności z konstytucją i współżyciem społecznym, a zatem naruszenia interesu podatnika i interesu publicznego. W związku z czym zobowiązany składa o zaprzestanie czynności egzekucyjnych i umorzenie całkowite zaległości wobec ZUS (...). Ponadto zobowiązany informuje, iż toczy się postępowanie sądowe w Sądzie Apelacyjnym w Krakowie o sygn. akt III A Ua 3 75/13 ". Dyrektor Izby Skarbowej w [...] uznając, że jest to skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., nr. [...], oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, że skarga na czynność egzekucyjną znajduje oparcie w treści art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2014r., poz.1619, dalej u.p.e.a.). Podkreślił, że skarga na czynność egzekucyjną służy ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. Jej istota sprowadza się do zarzutów formalnoprawnych odnoszących się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora. W postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Zgodnie z treścią art. 80 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały – do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi ( § 1 wymienionego przepisu). Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia (art. 80 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z treścią art. 81 § 1 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności jest skuteczne w odniesieniu do rachunków bankowych zobowiązanego prowadzonych przez bank, niezależnie od tego, czy organ egzekucyjny wskazał w zawiadomieniu numery tych rachunków. Według art. 1a pkt.18 u.p.e.a. przez zajęcie egzekucyjne rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku, której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących sposobu i formy dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Uznał skargę za niezasadną. Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. M. B. złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów ( obecnie Minister Rozwoju i Finansów, dalej Minister lub organ odwoławczy) uchylił rozstrzygniecie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż treść pisma M. B. z dnia [...] grudnia 2014r. nie jest jednoznaczna. Z treści tego podania nie wynika jednoznacznie, że jest to skarga na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie zobowiązany użył w przedmiotowym piśmie zwrotu "skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego", lecz podniósł w nim kwestię naruszenia praw obywatela, interesu podatnika, prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia należności powstałych z tytułu niepłacenia składek ZUS, zarówno przed ZUS [...], jak i postępowania przed Sądem Apelacyjnym w [...] (sygn. akt III AUa 375/13). W piśmie tym zobowiązany zwrócił się także z wnioskiem "o zaprzestanie czynności egzekucyjnych i umorzenie całkowite zaległości wobec ZUS." Pismo to zostało złożone w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wraz z odpisami tytułów wykonawczych, czyli w terminie otwartym do złożenia podstawowego środka ochrony, służącego zobowiązanemu w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego, tj. zarzutów. Zarzuty można składać z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a., a więc wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, gdy obowiązek nie istnieje lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Jednocześnie okoliczności, które stanowią podstawę zgłoszenia zarzutów nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny przy rozpatrywaniu innych przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków zaskarżenia. Organ odwoławczy wskazał dalej, że wystąpienie z dnia [...].12.2014 r. może być potraktowane jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem ustalenia rzeczywistej woli strony co do trybu rozpatrzenia podania z dnia [...].12.2014 r. Bowiem od wyniku wyjaśnień strony będzie zależeć następnie wdrożenie stosownego trybu postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia Ministra Finansów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że to "Ministerstwo Finansów winno rozpatrzyć sprawę "co do meritum", gdyż obawia się, że Dyrektor Izby Skarbowej w [...] może ją rozpatrzyć na jego niekorzyść. Wskazał, że uważa, iż tylko organ nadrzędny może bezstronnie rozpatrzyć jego sprawę." Wniósł także: "Gdy jednak Sąd uważałby, że niezbędne jest rozpoznanie sprawy uwzględniając moją korzyść i argumenty, czyli interes podatnika, interes społeczny, publiczny, i byłoby to wskazane dla zalety rozpoznania mojego problemu, gdzie nie mogę podjąć pracy na swoim i otrzymać licencji na transport drogowy zgodnie z przepisami prawa, gdyż są stosowane ograniczenia z tego tytułu." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 j.t., ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków. Przewiduje również uprawnienia dłużników mające na celu ochronę ich praw. Przy czym uprawnienia te są tylko takie jakie wprost w tej ustawie przewidziano, np. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 u.p.e.a.) lub skarga na czynności egzekucyjne ( art.54 u.p.e.a.). Przysługują one w trybach i terminach w ustawie przewidzianych, nie konkurując ze sobą. Różne środki zaskarżenia przysługujące dłużnikowi oparte są na innych przesłankach merytorycznych. Brak konkurencji między środkami zaskarżenia przysługującymi dłużnikowi egzekwowanego obowiązku oznacza, że rozpoznanie takiego środka zaskarżenia odbywa się tylko w granicach tego środka, a nie obejmuje całościowych rozważań dotyczących postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazać należy, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 54 § 5 u.p.e.a. przewidywał kompetencję organu nadzorczego jako organu I instancji rozstrzygającego skargę na czynności egzekucyjne. Zatem inaczej rozkładały się wówczas uprawnienia poszczególnych organów egzekucyjnych. Wymieniony przepis kompetencyjny został znowelizowany z dniem 1 stycznia 2016r. i obecnie jest to kompetencja organu egzekucyjnego jako organu I instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie pozostała konieczność ustalenia czego dotyczy pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2014r. wszczynające postępowanie. Ma rację organ odwoławczy, że pismo jest niejednoznaczne i małoczytelne w zakresie okoliczności, co jest kwestionowane przez dłużnika. Sam tytuł pisma nie przesądza o jego treści. Wymaga to poprowadzenia przez organ egzekucyjny czynności ustalających treść i zakres wnoszonego przez dłużnika środka zaskarżenia w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Należy to uczynić na etapie organu I instancji aby została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a., jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t., ze zm., dalej k.p.a.). Słusznie zatem organ odwoławczy odwołał się do treści art. 7, art.8, art.9 k.p.a. wskazując, że w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasadą tą koresponduje zasada udzielania informacji, określona w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Ponadto w myśl zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy też przypomnieć, że prawidłowo określone żądanie wyznacza rodzaj i tryb prowadzenia postępowania administracyjnego. To organ ma obowiązek dążenia do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter wniesionego przez nią pisma budzi wątpliwości. Zawsze zakres zgłaszanych w postępowaniu żądań i wniosków winien być odczytywany według ich treści. Natomiast zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przypomnieć też należy, że wg. treści art. 17 § 1 u.p.e.a. " O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia". Wymienione wyżej środki zaskarżenia przysługujące dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są rozstrzygane w formie postanowień, na które przysługują zażalenia. Zatem kierując się powyższymi zasadami słusznie organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast wg. art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję ( w tym przypadku postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to po pierwsze w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja ( postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Warunki te zaskarżone postanowienie spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Nie ustalono bowiem przedmiotu żądania strony skarżącej. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.