V SA/Wa 884/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na ubezpieczenia społeczne pracowników oraz osób zgłaszanych do ubezpieczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. S. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił stronie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Organ uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości zastosowania przepisów dotyczących umorzenia należności do składek finansowanych przez ubezpieczonych, koniecznym stało się zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) odmówienie wszczęcia postepowania w tym zakresie. Rozpoznając wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus) do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28. Oznacza to, że składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane. Dodatkowo w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek organ przywołał art. 28 ust. 3a usus i wyjaśnił, że w odniesieniu do powyższych należności ten przepis nie znajduje zastosowania. Uwzględniając powyższe ZUS uznał, że w świetle obowiązującego stanu prawnego nie ma on kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia przedmiotowych należności. W skardze do sądu strona wyjaśniła, że po ponad 10 latach od prowadzenia działalności gospodarczej został obciążony niezapłaconymi składkami. Skarżący wyjaśnił, że 2002 roku przeszedł na rentę i wówczas nie miał żadnych zaległości. Do tej pory Zakład nie informował go o zaległościach i co więcej 4 lata temu zwrócił stronie 9 tys. zł. W ocenie strony gdyby posiadał zaległości, to ZUS potrącił by je sobie z tej kwoty. Obecnie strona jest na rencie i choruje na rak. W związku z tym nie stać go na spłatę zaległości. Decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) Zakład uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. oraz utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powodem uchylenia decyzji było stwierdzenie, że w wydaniu decyzji z [...] kwietni 2018 r. brała ta sama osoba, która wydała decyzję z [...] lutego 2018 r. Następnie ZUS udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 145 § 3 ppsa W odpowiedzi na pismo sądu skarżący pismem z 20 lipca 2018 r. podtrzymał swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy przypomnieć, że w sprawie skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje merytoryczne (pierwszo i drugoinstancyjną) w dniach [...] lutego 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. Następnie po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego, organ w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję, powołując w podstawie prawnej m. in. art. 54 § 3 ppsa, którą uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2018 r. oraz powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2018 r. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ppsa należy uznać, że wniosek ten jest nieuzasadniony. Powołany przepis nie służy do umarzania postepowania sądowoadministracyjnego tylko do umarzania postępowania administracyjnego, o czym wprost stanowi jego treść. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 i 2 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając powyższe na względzie powyższy przepis nie znajdzie w sprawie zastosowania. Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy wskazać, że organ stosując art. 54 § 3 ppsa decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2018r. Zgodnie z art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Zarówno treść przepisu, jak i ukształtowane na jego gruncie orzecznictwo oraz poglądy doktryny jednoznacznie wskazują, że dopuszczalna w tym trybie autokontrola swojego działania przez organ administracji musi spełniać jedyny warunek, jakim jest uwzględnienie skargi w całości. Ocena, czy przesłanka ta została spełniona musi nastąpić w kontekście treści skargi. Organ uwzględniając skargę w całości winien uznać za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Należy wskazać, że w doktrynie wskazano m.in. że, cyt. "W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tego domagał się skarżący - por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999r., FPS 20/98 (ONSA 1999, nr 4 poz.120). (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004)." W orzecznictwie wskazuje się, że organ podejmując rozstrzygnięcie w trybie 54 § 3 ppsa związany jest treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi.. Należy wskazać, że powyższy przepis zawiera regulację materialnoprawną. Uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji (patrz wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2008 r., II SAŁd 298/08, LEX nr 522639). Uwzględniając powyższe uwagi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że strona domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych i umorzenia tych należności. W związku z powyższym działanie organu w trybie autokontroli, w wyniku którego najpierw wydano decyzję uchylającą zaskarżone rozstrzygnięcie, a następnie decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą stronie wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności składkowych nie mogą w żadnym wypadku być uznane za zgodne z treścią art. 54 § 3 ppsa, gdyż to działanie nie stanowi uwzględnienia skargi w całości, ani nawet w jakiejkolwiek części. Dlatego też decyzja z [...] maja 2018 r., narusza w sposób ewidentny art. 54 § 3 ppsa, który został wskazany jako podstawa procesowoprawna do jej wydania. Sąd stosując powołany art. 135 ppsa obowiązany był wyeliminować ten akt prawny z obiegu prawnego, gdyż stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa). Przechodząc natomiast do oceny decyzji z [...] kwietnia 2018 r., to sąd stwierdza, że podlega ona uchyleniu ze względu na to, że zarówno w jej wydaniu, jak i w wydaniu decyzji, która ją poprzedzała brała udział ta sama osoba, a mianowicie B. C. Podpisał on bowiem decyzję z [...] lutego 2016 r. jak i decyzję będącą następstwem złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzję z [...] kwietnia 2018 r. (będącą przedmiotem zaskarżenia do tut. sądu). Powyższe oznacza, iż w toku postępowania przed organem doszło do oczywistego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stanowi on, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Niewątpliwie podpisanie rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu oraz rozstrzygnięcia, które było przez nie kontrolowane, i to przez tą samą osobę, jest tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. Taka sytuacja stanowi podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Przewiduje on bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Sąd zatem w sprawie niniejszej stwierdzając naruszenie przez organ przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Mając powyższe na względzie Zakład uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na marginesie sąd wskazuje, że przy wydawaniu nowej decyzji należy w sposób pełny przedstawić stan faktyczny sprawy. Z akt bowiem wynika, że wnioskiem strony objęte są także należności podlegające umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 usus (np. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek). Tym samym organ winien wskazać, czy do tych należności zostało wszczęte postępowanie i w jaki sposób się zakończyło. Organ także winien odnieść się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazujących, że strona nigdy nie zatrudniała pracowników, a na jego koncie widnieją nieopłacone składki właśnie za zatrudnionych pracowników. Mając powyższe na względzie WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa uchylił decyzję ZUS z [...] kwietnia 2018 r. Natomiast stosując art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił decyzję ZUS z [...] maja 2018 r.