V SA/Wa 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie: ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu [...] maja 2005 roku J.R. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. z siedzibą w T. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku zadeklarował działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej, [...] – powierzchnia wykorzystywna w celu rolniczym) oraz [...] ([...] ha powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej, [...] ha – powierzchnia wykorzystywna w celu rolniczym). Następnie 31 maja 2005 roku skarżący złożył dokument, który określił jako "zmiana do wniosku" o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2005. W dokumencie tym wskazał, iż wykorzystywna w celu rolniczym powierzchnia działki ewidencyjnej [...] wynosi [...] ha, a nie jak wskazał poprzednio [...] ha. Wobec powyższego powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności ONW na 2005 rok wyniosła [...] ha. W związku z wezwaniem dotyczącym złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni działki ewidencyjnej o numerze [...], w pismie z dnia 17 lutego 2006 roku J.R. oświadczył, iż ww. działka ewidencyjna jest użytkowana rolniczo na takiej powierzchni, jaką wskazał we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. z siedzibą w T. przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. z siedzibą w T. wpłynęło “Oświadczenie przejmującego działki rolne", z dnia 5 czewrca 2006 r. Z oświadczenia wynikało, iż w dniu 1 kwietnia 2005 r. J.R. przejął od J.K. działkę ewidencyjną [...] o powierzchni [...] ha gruntów rolnych. Następnie z uwagi na fakt, iż w 2006 i 2007 r. skarżacy nie zwrócił się o przyznanie płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał zainteresowanego do udzielenia wyjaśnień, czy w 2006 i 2007 r. prowadził działalność rolniczą na takiej samej powierzchni jaką wskazał we wniosku z 2005 r. i do której otrzymał płatność (pismo z 17 stycznia 2008 r.). Jednocześnie organ zauważył, iż J.R. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na gruntach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat. Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca oświadczył, iż w roku 2006 i 2007 nie wystąpił o płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponieważ nie prowadzi działalności rolniczej. Poinformował, iż działka ewidencyjna [...] została przejęta przez A.W., a pozostałą cześć gruntów przejął A.R.. Ponadto strona wyjaśniła, iż grunty zostały przejęte przez wymienionych producentów rolnych wraz ze zobowiązaniem ONW. W dniu [...] lipca 2009 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty "nienależnie pobranych płatności (...) z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na mocy decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zs. w T. w pierwszym roku zobowiązania producenta rolnego do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i w kolejnych latach tego zobowiązania". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że J.R. nie dotrzymał podjętego zobowiązania, dotyczącego prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Organ podkreślił, iż z oświadczenia zainteresowanego wynika, że zaprzestał prowadzenia działaności rolnej a grunty, do których otrzymał dopłaty zostały przejęte przez innych producentów rolnych. Jednocześnie Prezes ARiMR zauważył, iż żaden ze wskazanych przez skarżącego producentów rolnych nie złożył stosownego oświadczenia niezbędnego do przejecia podjętego przez J.R. wieloletniego zobowiązania ONW. Skoro zatem zainteresowany zaniechał prowadzenia działaności rolniczej pomimo podjętego zobowiązania, to przekazana mu kwota została przez niego pobrana nienależnie. W dniu [...] sierpnia 2009 r. J.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, iż grunty wskazane przez niego we wniosku o przyznanie płatności ONW zostały przejęte przez innych producentów rolnych i są nadal użytkowane rolniczo. Odnosząc się do braku stosownych "oświdczeń przejmującego działki rolne", wyjaśnił, iż organ nie poinformował go o konieczności złożenia ww. dokumentu. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w dniu 8 czerwca 2006 r. [...] złożył "Oświadczenie przejmującego działki rolne". Z dokumentu tego wynika, iż przejął on od J.K. działkę ewidencyjną [...] o powierzchni [...] ha. Składając powyższe oświadczenie zainteresowany zobowiązał się m.in. do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych (J.K.), a także do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza tych działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na przejętych działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem. Organ wyjaśnił, iż J.K. w dniu 6 czerwca 2004 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW na 2004 rok, w którym zadeklarowała działkę ewidencyjną [...], zaś w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. zs. w T. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] została jej przyznana płatność do ww. działki. Następnie wskazano, że skoro J.R. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na przejętej działce ([...]) o powierzchni [...] ha, zobowiązany jest zwrócić kwotę w wysokości [...] zł, którą uzyskał poprzedni posiadacz działki rolnej (J.K.) i jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej. Wobec powyższego Prezes ARiMR wskazał, iż ustalona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. kwota nienależnie pobranych płatności ([...] zł) była nieprawidłowa. Nie uwzględniono bowiem, iż wnioskodawca winien zwrócić również kwotę uzyskaną przez porzedniego posiadacza działki rolnej, tj. [...] zł Powołując treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Prezes ARiMR wyjaśnił, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. przepisu § 9 ust. 2 a pkt 2 lit. b rozporządzenia ONW, a w rezultacie do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w nieprawidłowej wysokości, co uzasadnia uchylenie ww. decyzji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] J.R. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się wobec nieprawidłowego przyjęcia przez Prezesa ARiMR, iż decyzja z [...] sierpnia 2009 r. rażąco narusza prawo. Zdaniem skarżącego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy organ nieprawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności, a więc "pomylił się co do (...) stanu faktycznego". W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, organ drugiej instancji dopuścił się uchybienia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony na skutek błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sformułowana w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być zatem zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem zakres rażącego naruszenia prawa jest w tym wypadku szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęciu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji należy nadać szerszy zakres, obejmując nim kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...].02.2010r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności na [...] zł, zamiast [...] zł, jak w decyzji pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., przepisu zawartego w § 9 ust. 2a pkt 2 lit.b rozporządzenia ONW. Organ w decyzji wydanej w drugiej instancji poczynił dodatkowe ustalenia faktyczne, z których wynika, że J.R. na mocy Oświadczenia przejmującego działki rolne z dnia 5 czerwca 2006r. przejął w dniu 1 kwietnia 2005r. od J.K. działkę rolną ([...]) o powierzchni [...] ha, którą następnie zadeklarował do płatności z tytułu ONW na 2005 rok. W 2006 roku skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na całości gruntów rolnych, do których otrzymał płatność ONW na 2005 rok, w tym na gruntach, na które przejął zobowiązanie ONW od J.K. Organ uznał, że w związku z tym zobowiązany jest on dodatkowo do zwrotu kwoty [...] zł, która wynika z zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni [...] ha, na podstawie § 9 ust. 2a pkt 2 lit. b rozporządzenia ONW. Przepis ten zobowiązuje producenta rolnego do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach – w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem. Należy stwierdzić, że ocena, iż w decyzji I instancji doszło do rażącego naruszenia prawa wobec zaniechania obciążenia J.R. zwrotem płatności ONW, z tytułu przejęcia przez niego zobowiązania poprzedniego posiadacza działki rolnej – jest błędna. Przede wszystkim trzeba wskazać, że postępowanie sprawie administracyjnej, w której jest kontrolowana przez sąd zaskarżona decyzja zostało wszczęte z urzędu w zakresie "ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych J. R. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanej na mocy decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zs. w T. w pierwszym roku zobowiązania producenta rolnego do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i w kolejnych latach tego zobowiązania" (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dn. [...].07.2009r. - k 21 akt admin.). Z akt administracyjnych oraz stanu faktycznego ustalonego w obu decyzjach administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie wynika, że J.R. po raz pierwszy wystąpił o płatność ONW – w 2005r., i otrzymał tę płatność tylko raz na mocy decyzji z [...].04.2006r. Zatem postępowanie wszczęte w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych J.R. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR mogło dotyczyć wyłącznie zobowiązań własnych J.R. z tytułu ONW. Decyzją z [...].04.2006r. przyznano skarżącemu płatność ONW w kwocie [...] zł i mając na uwadze zakres postępowania o zwrot określonego w zawiadomieniu o wszczęciu z [...].07.2009r., tylko ta kwota mogła wchodzić w grę jako określona do zwrotu. Dlatego też decyzja wydana w pierwszej instancji dotycząca tylko tej kwoty nie naruszała rażąco prawa, a wręcz przeciwnie, orzeczenie o tej należności było adekwatne do zakresu co do którego wszczęto postępowanie. Z tych przyczyn, gdy organ orzekając w pierwszej instancji nie naruszył rażąco prawa, niedopuszczalne było orzekanie w II instancji wbrew zakazowi reformationis in peius, dlatego też decyzja naruszająca ten zakaz nie mogła się ostać. W tym miejscu można też przywołać wyrok SN z 9.11.1995r. dotyczący problemu orzekania wbrew zakazowi reformationis in peius, w którym ten sąd podkreślił: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji." (III ARN 53/95 publ. OSN 1996, Nr 11, poz. 152). Ostatecznie więc z powodu naruszenia art. 139 k.p.a. decyzja organu drugiej instancji podlega uchyleniu. Orzekając ponownie Prezes ARiMR winien wypowiedzieć się wyłącznie co do postępowania wszczętego [...].07.2009r. i w zakresie określonym w zawiadomieniu o wszczęciu. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.