V SA/Wa 889/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w B. na informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Przedmiotem skargi z 11 marca 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. jest rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 15 maja 2012 r. E.Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), Oś priorytetowa 1. "Badania i rozwój nowoczesnych technologii", Działanie 1.4. "Wsparcie projektów celowych" pod tytułem "Stworzenie prototypu zautomatyzowanej tunelowej linii do ciągłej pirolizy opon". Pismem z 23 października 2012 r. NCBiR poinformowało Spółkę, iż w wyniku oceny merytorycznej projekt nie spełnił następującego kryterium merytorycznego dostępu nr 10 "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" i uzyskał 85,33 pkt. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie w dniu 5 listopada 2012 r. Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 10 "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Wskazano, iż błędne jest stanowisko NCBiR że projekt nie spełnił powyższego kryterium dostępu. Pismem z 20 lutego 2013 r. NCBiR poinformowało skarżącą Spółkę, że protest nie został uwzględniony. Odnosząc się do oceny w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 10 wskazano, iż nie można uznać za koszt kwalifikowany kosztów wynagrodzenia wraz z pochodnymi pracownika ds. personalnych. Nie powinny zostać uznane za koszt kwalifikowany również koszty wynagrodzenia koordynatora logistyki i zakupów. Koszty wynagrodzeń tych pracowników powinny być rozliczane w ramach kosztów ogólnych. W ocenie Instytucji Pośredniczącej, kosztów zakupu nożyc gilotynowych, frezarki, spawarek oraz walcarki nie są kosztami kwalifikującymi się do objęcia pomocą publiczną w przypadku badań przemysłowych. Za wątpliwą uznano wycenę kosztów zakupu aparatury pomiarowej przedstawioną w Biznes Planie, szczególnie w świetle lakonicznego opisu zakresu planowanych zakupów. Wskazano, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że aparatura badawcza jest "pomniejszym elementem wyposażenia projektowego. Od powyższego pisma E. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Spółki, jeden z ekspertów dokonujących oceny wykorzystał dla jej przeprowadzenia nie mający zastosowania akt prawny. Wskazano, iż jest to uchybienie proceduralne, które dodatkowo wpływa ujemnie na możliwość rzetelnej oceny wniosku co do warstwy merytorycznej, ze względu na duże zróżnicowanie w brzmieniu spornych przepisów. Skarżący zauważył, że zakres wydatków podpadających pod pojęcie kwalifikowalności został zawężony w Konkursie 1/2012 Działania 1.4. POIG w stosunku do poprzednich konkursów dla tego Działania z naruszeniem rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 9.08.2008, str. 3). Skarżący zauważył, iż w art. 31 ust. 5 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 wskazano na następujący zakres kwalifikowania do wsparcia kosztów wynagrodzeń w projekcie badawczo-rozwojowym: "koszty personelu (pracowników badawczych, pracowników technicznych i pozostałych pracowników pomocniczych w zakresie, w jakim są zatrudnieni przy danym projekcie badawczym)". W ocenie Spółki, rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 215, poz. 1411) ma zawężony zakres znaczeniowy do wynagrodzeń dla "osób zatrudnionych przy prowadzeniu badań podstawowych, badań przemysłowych lub prac rozwojowych". Spółka wskazała również, iż treść przyjętych przez ekspertów za podstawę ich opinii rozporządzeń krajowych, w szczególności konstrukcja § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. jest niezgodna z zakresem wydatków na projekty badawczo-rozwojowe wskazanym w art. 31 ust. 5 lit. a i b rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie NCBiR na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Oś priorytetowa 1. "Badania i rozwój nowoczesnych technologii", Działanie 1.4. "Wsparcie projektów celowych". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 1, Działania 1.4), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzania konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez NCBiR na stronie internetowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 Procedury odwoławczej – procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013. Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przedsądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy – przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 3 Procedury odwoławczej). Stosownie do ust. 2 § 3 Procedury odwoławczej – środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Zgodnie z § 3 ust. 3 Procedury odwoławczej – protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG (wnioskodawcy) o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: zgodności oceny z kryteriami wyboru projektów, naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik. Protest może wnieść każdy wnioskodawca, któremu doręczona została pisemna informacja o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu (§ 5 ust. 1 Procedury odwoławczej). Zgodnie z § 9 ust. 10 Procedury odwoławczej w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu, zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów, dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione, pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska. W § 10 uregulowano sposób zawiadomienia wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Przekazano wnioskodawcy pisemna informacja o rozpatrzeniu protestu zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; jeżeli kwestionowana jest ocena kilku kryteriów, uzasadnienie uwzględnia każde z kryteriów oddzielnie. Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, że w informacji z [...] lutego 2013 r. o wyniku rozpatrzenia protestu nie zawarto szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do szeregu zarzutów podniesionych w proteście w zakresie kryterium merytorycznego dostępu 10. Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Skarżąca Spółka w uzasadnieniu protestu wyjaśniła, iż pierwszy z oceniających bezpodstawnie wskazał, iż zamierzeniem wnioskodawcy jest inwestycja (proces inwestycyjny) poprzez zakup materiałów i środków niezbędnych do budowy linii technologicznej i optymalizacji linii w trakcie rozruchu przez badania wykonane przez zewnętrzną jednostkę badawczą. Spółka wyjaśniła, iż linia prototypowa, skonstruowana w ramach projektu, ma być wyjściową technologiczną umożliwiającą ich dalsze wykonywanie. Przedmiotowe badania mają zatem dotyczyć właściwości uzyskiwanych w danej konfiguracji procesu produktów pirolizy w celu optymalizacji procesu jak i tych produktów. W ocenie skarżącej, jest to typowy zbiór zadań i celów B+R i wnioskodawca, zważając na fakt, że realizuje już jeden projekt B+R, kompletnie nie zgadza się z wyżej wskazanymi stwierdzeniami eksperta. Spółka wyjaśniła, iż zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do kosztów kwalifikowanych wsparcia zalicza się koszty aparatury naukowo-badawczej i innych urządzeń służących do wykonywania badań. Badania są tu rozumiane jako m.in. badania przemysłowe, zgodnie ze zdaniem wstępnym § 12 rozporządzenia. W ocenie Spółki, sporne urządzenia są potrzebne i bezpośrednio związane z realizacją działań uznanych za kwalifikowane zaplanowanych w projekcie, co opisano w biznes planie. Są też adekwatne, ponieważ bez zakupu tych urządzeń niemożliwe byłoby osiągnięcie jednego z celu projektu – tj. skonstruowanie prototypu przeznaczonego następnie do testów i badań. Celowe jest zatem zakwalifikowanie tych urządzeń jako innych urządzeń służących do wykonywania badań. Skarżąca Spółka wyjaśniła również, iż nieprawdziwe jest stwierdzenie dotyczące braku określenia aparatury pomiarowej; rodzaj tej aparatury został bowiem wymieniony w biznes planie. Odnosząc się do oceny drugiego z ekspertów Spółka wyjaśniła, iż stanowi spółkę dedykowaną rozwojowi myśli technologicznej i wdrożeniu na rynek rozwiązań z zakresu recyklingu zużytych opon. Pracownicy zatrudnieni w Spółce są pracownikami projektowymi (etaty wynikają z wniosku o dofinansowanie). Skarżąca wskazała, iż rozważała czy uznać pracownika do spraw personalnych za koszt ogólny. Skarżąca wskazała na zapis w punkcie 3 Rozdziału 6 Podrozdziału 12 – Koszty ogólne Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG 2007-2013, w którym wskazano, iż w niektórych przypadkach możliwa jest sytuacja, że koszty wymienione w pkt 2 nie będą stanowić kosztów ogólnych, co zależy od charakteru działania. Koszty te należeć wówczas mogą do innej kategorii wydatków przyjętej w umowie o dofinansowanie. Lista zawarta w pkt 2 stanowi natomiast zamknięty katalog kosztów ogólnych. W ocenie Spółki, o uznaniu pracownika ds. personalnych pracownikiem bezpośrednio biorącym udział w realizacji projektu badawczego przesądził obecny status Spółki i brak pracowników dedykowanych takim zadaniom na co dzień w Spółce. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko eksperta odnośnie braku możliwości zaangażowania w pełnym wymiarze etatu koordynatora merytorycznego projektu, które to stanowisko miał objąć prezes zarządu Spółki. Wyjaśniono, iż w biznes planie znalazły się informacje, iż prezes zarządu Spółki jest specjalistą z dziedziny technologii pirolizy. W ocenie Spółki, niezasadnie zakwestionowano kwalifikowalność wydatku na usługę koordynacji finansowej projektu. Wskazano, iż w zamkniętym katalogu kosztów ogólnych zawartym w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG 2007-2013 nie ma wymienionej usługi koordynacji finansowej projektu, ani nawet usługi znaczeniowo zbliżonej, pozwalającej uznać tę usługę za koszt ogólny. Spółka wskazała ponadto, iż koszt tej usługi, wbrew stwierdzeniom eksperta, został wyceniony w oparciu o stawki rynkowe. W ocenie Sądu, pomimo tak precyzyjnego sformułowania zarzutów, popartego stosownymi wyjaśnieniami, Instytucja pośrednicząca rozpoznając protest ograniczyła się do ponownego zakwestionowania wydatków w zakresie pracownika ds. personalnych oraz kosztów zakupu nożyc gilotynowych, frezarki, spawarek oraz walcarki, a także aparatury pomiarowej, nie odnosząc swojego stanowiska do szczegółowych zarzutów protestu. W odniesieniu do pozostałych zarzutów brak jest jakiegokolwiek stanowiska instytucji rozpoznającej protest. Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, iż stanowiska trzech ekspertów oceniających projekt w zakresie spornego kryterium merytorycznego dostępu były rozbieżne, jeden z oceniających w pełni zaakceptował projekt, drugi zakwestionował tylko wydatki rzeczowe, a trzeci jedynie wydatki osobowe. Należy ponadto wskazać, odnosząc się do zarzutów skargi, iż treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nie może być interpretowana w oderwaniu od przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Doprecyzowanie stanu prawnego może być postrzegane wyłącznie w kontekście całego umocowania kształtującego sytuację prawną strony. Rzeczą polskich organów decydujących o rozdziale środków unijnych jest dokonywanie oceny wniosków w zgodzie z prawem europejskim. Stąd też uznać należy, że każdy przepis prawa krajowego dodatkowo ograniczający to prawo, w stosunku do regulacji wspólnotowych, nie jest z tym prawem zgodny i nie powinien znaleźć zastosowania. Stanowisko to jest konsekwencją przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i przyjęcia na grunt prawa krajowego wspólnotowego dorobku prawnego (acquis communautaire), przez który należy rozumieć prawo pierwotne i wtórne oraz ich wykładnię dokonywaną przez ETS. Jedną z podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego jest jego pierwszeństwo (nadrzędność) w stosunku do prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, z czym wiąże się, w przypadku stwierdzenia sprzeczności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, konieczność stosowania regulacji wspólnotowej przed przepisem krajowym. Powyższe znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konkludując, Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i dopatrzył się w takim sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Narodowe Centrum Badań i Rozwoju powinno zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej. Z przedstawionych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku.