V SA/Wa 904/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ś. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2017 nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] marca 2017 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane w komparycji postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister" lub "organ"). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] grudnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie kompletnych akt postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. We wniosku skarżąca wniosła o udostępnienie opinii wydanej przez Departament Prawno-Legislacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi sporządzonej w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Pismem z [...] lutego 2017 r. nr [...] poinformowano stronę, że dokumenty o które zwróciła się w ww. wniosku, nie stanowią akt danej sprawy, a akta udostępniane spółce w oparciu o art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej jako: "k.p.a.") były za każdym razem kompletne. W dalszej części pisma wyjaśniono, że przeprowadzane przez organ w ramach postępowań administracyjnych analizy stanu prawnego, wymagają wewnętrznych konsultacji, w które, zgodnie z regulaminem organizacyjnym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaangażowani są pracownicy komórki organizacyjnej organu odpowiedzialnej za opracowanie opinii prawnych tj. Departamentu Prawno-Legislacyjnego. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu, pismem z [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie pismem z [...] marca 2017 r. skarżąca wniosła skargę na postanowienie organu z [...] lutego 2017 r. zarzucając Ministrowi: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wewnętrzne opinie prawne opracowane w toku tworzenia projektu decyzji, m.in. opinia prawna Departamentu Prawno-Legislacyjnego, nie stanowią akt sprawy, pomimo, że stoi to w rażącej sprzeczności z jednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez podstępne ukrycie postanowienia o odmowie udostępnienia opinii prawnej Departamentu Prawno-Legislacyjnego w postaci pisma nieoznaczonego tytułem "postanowienie", pozbawionego pouczenia o zaskarżalności postanowienia. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, iż zaskarżone pismo nie było postanowieniem, zaś stronie udostępniono kompletne akta administracyjne sprawy. Zdaniem organu opinia prawa nie jest istotnym dokumentem, a tylko takie stanowią akta sprawy. Dodał również, że gdyby przyjąć, iż zaskarżone pismo jest postanowieniem, to skarga powinna podlegać odrzuceniu, bowiem strona nie wyczerpała środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony z [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie udostępnienia całości akt postępowania. Sąd w tym zakresie podzielił pogląd strony, iż pomimo braku oznaczenia przez organ przedmiotowego aktu jako postanowienia, należało zaklasyfikować go jako postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Zaskarżonym pismem z [...] lutego 2017 r., skierowanym do strony, Minister rozpatrzył bowiem wniosek z [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie kompletnych akt stwierdzając, iż jest on bezprzedmiotowy, gdyż skarżącej został zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego. Organ odwołując się do treści art. 73 § 1 k.p.a. podkreślił, że "z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby strona mogła żądać dokumentów nie włączonych do akt sprawy". Wskazał również, że "udostępnione do wglądu akta sprawy były kompletne, gdyż opinie prawne, do których odnosi się ww. wniosek nie stanowią akt sprawy". Innymi słowy, Minister w istocie odmówił skarżącej udostępnienia części materiałów, gdyż uznał, że nie stanowią one akt sprawy, ponieważ są jedynie elementem wewnętrznej procedury opracowywania projektów decyzji i postanowień organu. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi należy wskazać, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd odrzuci skargę jeżeli z przyczyn inne niż określone w pkt 1-5a jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy została ona wniesiona na rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, a stronie przysługiwał od niego środek zaskarżenia. Powyższe dotyczy również sytuacji, gdy w danym przedmiocie (np. udostępnienia stronie akt administracyjnych) w I instancji rozstrzygał minister. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu aktualnym na dzień wniesienia skargi) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że od wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra zgodnie z art. 74 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. stronie przysługiwał środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z art. 144 k.p.a. wynika zaś, że do zażaleń (w tym również do zażalenia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznanej sprawie od postanowienia Ministra z [...] lutego 2017 r. skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego, co istotne, a co wynika z akt sprawy, strona skorzystała. W tej sytuacji strona nie była zatem uprawniona do wniesienia skargi do Sądu na postanowienie organu z [...] lutego 2017 r., bowiem, pomimo twierdzeń strony, wydane one zostało przez Ministra w I instancji. Przedmiotem skargi, wniesionej przez stronę [...] marca 2017 r., zgodnie z treścią obowiązujących na datę jej wniesienia przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby być ewentualnie postanowienie Ministra wydane na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd nie miał również wątpliwości, że intencją skarżącej było zaskarżenie właśnie pisma organu z [...] lutego 2017 r., na co wyraźnie wskazuje treść skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.