V SA/Wa 912/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi X. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r. Nr [...]. II. Zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz X. F. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez cudzoziemkę X. F. w dniu 15 lutego 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] października 2008r. o zobowiązaniu X. F. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 27 października 2008r. i nadaniu w/w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja nosząca w podstawie prawnej art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 kpa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 30 września 2009r. cudzoziemka reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] października 2008r. Nr [...] orzekającej o zobowiązaniu jej do opuszczenia terytorium RP w terminie do 27 października 2008r. i nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując rażące naruszenie prawa, poprzez niezastosowanie art. 7 kpa, w wyniku czego ustalono błędny stan faktyczny, polegający na przyjęciu, że wnioskodawczyni wykonywała pracę niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją wydaną w dniu [...] października 2009r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia powołał art. 157§1 i 158 § 1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa, organ I instancji wskazał, że jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 §1 pkt 2 kpa). Następnie Wojewoda stwierdził, że stan faktyczny w sprawie, ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy, po przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z zasadami kpa, został wyrażony w decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] października 2008r. o zobowiązaniu cudzoziemki do opuszczenia terytorium RP, a następnie potwierdzony w rozstrzygnięciu dokonanym przez organ II instancji. Z tego względu organ nie przychylił się do argumentów strony powołującej się na błędy w ustaleniach stanu faktycznego. Zdaniem Wojewody organy administracji dokonały ustaleń faktycznych zgodnie z regułami postępowania określonymi w kpa. Zatem, jak podsumowano, nie sposób w tej sytuacji uznać, iż organ administracji rażąco naruszył normę art. 7 kpa. Od powyższej decyzji pełnomocnik cudzoziemki wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...], działając na podstawie art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania uznał, że przedmiotowa decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. nie została wydana z naruszeniem prawa czy też bez podstawy prawnej i tym samym jest prawidłowa. Zdaniem Szefa Urzędu w postępowaniu Komendanta Placówki Straży Granicznej trudno dopatrzyć się oczywistej, ewidentnej, a zatem rażącej obrazy przepisów zarówno materialnoprawnych jak i proceduralnych. W ocenie Szefa Urzędu organ orzekający nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa nakładających na niego obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, ponieważ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy w stosunku do cudzoziemki zachodzą przesłanki do zobowiązania jej do opuszczenia terytorium RP w kontekście przepisów art. 97 ust 1 w zw. z art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/ w decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania – podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji – zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 97 ust 1 w związku z art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach w związku z ustaleniem, że wnioskodawczyni świadczyła pracę we własnej spółce jak również podniosła, iż decyzja o zobowiązaniu jej do opuszczenia kraju wydana została z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej - art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego ustalono błędny stan faktyczny polegający na przyjęciu, iż cudzoziemka wykonywała pracę w swojej spółce. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując zatem sprawę w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdza, iż wydane w sprawie decyzje nie mogą obrocie prawnym się ostać, jednakże nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. W tym miejscu przypomnieć należy, jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy administracji publicznej, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji objętych wadliwościami. Przepis art. 156 k.p.a. określający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych. Brak jest bowiem wskazania, w odróżnieniu od treści przepisu art. 145 kpa (odnoszącym się do wznowienia postępowania), że dotyczy decyzji ostatecznych. W orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru, jakim niewątpliwie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem nie ma np. przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu odwołania byleby był to wniosek wskazujący na dokonanie przez stronę nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji. ( wyrok NSA z 7 stycznia 1992r. III SA946/91), jak również przepisy prawa (art. 56 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dają pierwszeństwo weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej przed jej weryfikacją na drodze sądowej. Jak wyżej wspomniano postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będące swoistą formą nadzoru przewiduje bezwzględną dewolucję kompetencji, tj właściwość organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności, od której istnieją jedynie dwa wyjątki - gdy w sprawie orzekał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze( art. 157 §1k.p.a.) Wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności wymaga natomiast uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność postępowania nadzorczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -stosownie do art. 157 § 2 kpa - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 157 § 3 kpa. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, uszło uwadze organów orzekających, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek cudzoziemki z dnia [...] września 2009r. to decyzja organu I instancji - wydana przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z dnia [...] października 2008 r. zobowiązująca cudzoziemkę do opuszczenia terytorium RP, która była przedmiotem weryfikacji w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę [...], który w wyniku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję. Co prawda w aktach administracyjnych brak stosownych dokumentów na te okoliczności, niemniej jednak, jak wynika z treści niekwestionowanych co do powyższego ustaleń Wojewody [...] zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009r. od przedmiotowej decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. cudzoziemka wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] organ odwoławczy – Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które stało się prawomocne wskutek odrzucenia przez WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 marca 2009r. skargi na to rozstrzygnięcie. Decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej istotnie stała się ostateczna wskutek rozpoznania sprawy w toku instancji, które zakończyło się decyzją organu odwoławczego. Jednakże o ile skarżąca zarzuca obecnie, że w toku postępowania przed organem I instancji zaistniały przesłanki stwierdzenia jej nieważności, to w sytuacji rozpoznania sprawy w toku instancji i utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, skarżąca winna skierować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. W tym postępowaniu (a więc o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego), o ile zasadne okazałyby się zarzuty wydania decyzji przez organ I instancji wskutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 k.p.a., należałoby stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, wobec której stwierdzono przesłankę nieważności. W takiej sytuacji organ nadzoru właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ciężkimi wadami ( wyrok NSA 18 sierpnia 1997r. IVSA1520/95). Takie samo stanowisko zajął również NSA w tezie wyroku z 10 stycznia 2001 I SA1790/99 uznając, że z przepisu art. 157§1 wynika właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko organu odwoławczego lecz jednocześnie decyzji organu I instancji gdy i ona dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156§ 1k.p.a. Właściwym do orzekania w tej sytuacji byłby w sprawie organ wyższego stopnia tj. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W sprawie niniejszej wniosek cudzoziemki z dnia [...] września 2009r. wniesiony do Wojewody [...], jak wynika z jego treści, dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008r. wydanej przez organ I instancji zobowiązującej do opuszczenia przez cudzoziemkę terytorium RP. Złożony został co prawda przez pełnomocnika cudzoziemki, jednakże nie będącego adwokatem ani radcą prawnym. Tym samym rzeczą organu po jego wniesieniu było zobowiązanie składającego wniosek, po stosownym wyjaśnieniu mu kwestii proceduralnych - do jednoznacznego sprecyzowania swego stanowiska przez wskazania, czy w sytuacji wskazania na przesłankę nieważności postępowania przed organem I instancji - decyzji, następnie utrzymanej w mocy przez organ II instancji, wniosek ten w istocie stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, czy też strona jednoznacznie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej. W pierwszym bowiem przypadku wniosek winien być przekazany zgodnie z właściwością ( art. 157 §1 kpa ) do organu wyższego stopnia tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś dopiero w przypadku jednoznacznego sprecyzowania swojego wniosku przez wskazanie, że dotyczy on w istocie decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. organ winien rozważyć po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego czy w sprawie nie zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zgodnie z art. 157 §3 kpa., skoro Wojewoda [...] uprzednio orzekał w toku instancji i wydał w sprawie decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji zobowiązującej do opuszczenia przez cudzoziemkę terytorium RP. Wszczęcie, prowadzenie i orzekanie przez Wojewodę [...] w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. jeżeli tak jednoznacznie sprecyzowałby wniosek pełnomocnik cudzoziemki byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby ww. decyzja kończyła postępowanie w sprawie. W analizowanym stanie faktycznym postępowanie zostało zakończone natomiast przez wydanie, jak sam wojewoda przyznaje przez ten organ, w dniu [...] grudnia 2008r. decyzji nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. Przyjęcie natomiast stanowiska organu, który w tej sytuacji rozpoznał merytorycznie ( w sprawie niniejszej negatywnie ) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prowadziłoby do niedopuszczalnej prawem sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego pozostawiałoby w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego orzekającą co do niej. W tej sytuacji przyjąć należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały wydane z naruszeniem procedury administracyjnej art. 157 kpa k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przy rozpoznaniu wniosku cudzoziemki nie przeprowadzono w sprawie właściwego postępowania pod kątem ustalenia istnienia przesłanek formalnych ( art. 157 §2 i 3 kpa) do wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z dnia [...] października 2008r. zobowiązującej wnioskodawczynię do opuszczenia terytorium RP. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu administracyjnego będzie rozpoznanie wniosku cudzoziemki zgodnie z przedstawionymi wyżej przez Sąd wskazówkami. Z uwagi na wskazane wyżej proceduralne przyczyny uchylenia wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe, na tym etapie postępowania, rozważania co do zgłoszonych w skardze zarzutów w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.