V SA/Wa 913/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. I. S.L. z siedzibą w A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... listopada 2006 r. Nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. Uchyla zaskarżone postanowienie 2. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. I. S.L. z siedzibą w A. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z ... listopada 2006 r. o numerze ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z ... września 2006 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z 27 marca 2006 r. K. z siedzibą w A. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych oznaczonych działek położonych w miejscowości Wolbórz o łącznej powierzchni ... ha będących własnością osób fizycznych oraz Skarbu Państwa. W toku postępowania z powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – pismem z 6 września 2006 r. – zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z ... września 2006 r. o numerze ... zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia nabycie nieruchomości rolnych w postaci działek wskazanych we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż dla wnioskowanych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów działki te obejmują grunty orne, łąki trwałe, lasy oraz rowy. Minister wskazał, iż spółka nie prowadziła oraz nie prowadzi na terytorium Polski żadnej działalności gospodarczej, brak jest zatem więzi łączących wnioskodawcę z Polską. Za prowadzenie działalności nie można uznać zdaniem organu okoliczności, że strona jest udziałowcem w innej spółce prawa handlowego prowadzącej działalność na terenie Polski. Na wnioskowanych gruntach strona planuje budowę centrum logistycznego co oznacza, że cel nabycia gruntów jest całkowicie sprzeczny z charakterem rolnym. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie zgłaszanie sprzeciwu na nabycie nieruchomości. W uzasadnieniu podkreśliła, że posiada więzi łączące ją z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ jest jedynym udziałowcem spółki prawa handlowego, której siedziba znajduje się w Polsce. Wskazała także, że przepisy ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców dla wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie wymagają bezwzględnie, ażeby cudzoziemiec prowadził w Polsce działalność gospodarczą lub rolniczą. Powiązania z Polską można udowodnić również w inny sposób, chociażby poprzez członkostwo w spółce prawa handlowego mającej siedzibę w Polsce. Ponadto podniosła, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. działki objęte wnioskiem znajdują się w terenach rozwojowych przeznaczonych do zurbanizowania, a dokładnie tereny te przeznaczone są na usługi, logistykę, przemysł oraz usługi przetwórcze. Rozpatrzenie wniosku strony skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z ... listopada 2006 r. W jego uzasadnieniu Minister przywołał te same argumenty, które stanowiły podstawę zgłoszenia sprzeciwu postanowieniem z ... września 2006 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 1 a ust. 2 pkt 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców okolicznością potwierdzającą więzi cudzoziemca z Polską jest wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej. Za działalność gospodarczą uznaje się działalność wytwórczą, budowlaną, hurtową, usługową oraz poszukiwanie kopalin ze złóż a także działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, za taką nie można natomiast uznać bycia udziałowcem w spółce z siedzibą na terenie Polski. Odnosząc się do ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. organ stwierdził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wystarcza do uznania by grunty utraciły przeznaczenie rolne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wskazała na: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758), poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane w tym przepisie okoliczności potwierdzające więź cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są wyczerpujące i stanowią katalog zamknięty; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 a ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż warunkiem niezbędnym dla wykazania powstania więzi cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dotychczasowe prowadzenie przez cudzoziemca na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej zgodnie z przepisami prawa obowiązująceg w RP. 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 4 tego przepisu – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717), poprzez przyjęcie, iż uchwalone przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywiera żadnego wpływu na planowana zmianę przeznaczenia gruntów; 4. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wiążące pozostają postanowienia dotyczące przeznaczenia nieruchomości, które zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który to plan utracił moc obowiązującą z mocy prawa – w sytuacji gdy uchwalone przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje zmianę przeznaczenia tych gruntów, z gruntów rolnych na grunty przeznaczone na usługi i logistykę; 5. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 a ust. 5 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii dotyczących wielkości powierzchni gruntów koniecznych do prowadzenia planowanej przez Skarżącego działalności gospodarczej na terytorium RP, co wykracza poza zakres kompetencji organu współdziałającego przy rozpoznawaniu sprawy; 6. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez niezachowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 14 dniowego terminu wyznaczonego w ustawie do zgłoszenia sprzeciwu na nabycie przez Skarżącego nieruchomości położonych w Polsce; 7. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 139 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), poprzez niekorzystne dla Skarżącego rozstrzygniecie sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygnięcia dot. podważenia konieczności nabycia przez Skarżącego gruntów w rozmiarach wskazanych we wniosku o nabycie nieruchomości przez cudzoziemca skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dla potrzeb planowanej przez Skarżącego inwestycji na terytorium RP, co nie było objęte zakresem rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działającego w sprawie jako organ w I instancji; 8. rażące naruszenie powyższych przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie należytych działań w celu dokładnego i szczegółowego zbadania wszelkich okoliczności stanu faktycznego występującego w sprawie, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy; 9. rażące naruszenie powyższych przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy niewłaściwych przepisów prawa oraz niepodjęcie działań koniecznych do wnikliwego zbadania sprawy; 10. rażące naruszenie powyższych przepisów postępowania , tj. art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Skarżącego o okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed wydanie zaskarżonego postanowienia, a tym samym uniemożliwienie czynnego udziału Skarżącemu przy rozpatrywaniu sprawy; 11. rażące naruszenie powyższych przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieznajdujące uzasadnienia uniemożliwienie wypowiedzenia się Skarżącemu w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a tym samym naruszenie prawa Skarżącego do brania udziału w każdym stadium postępowania; 12. rażące naruszenie powyższych przepisów postępowania, tj. art. 12 k.p.a. poprzez działanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie mało wnikliwie, co wpłynęło w sposób niekorzystny na sytuację prawną Skarżącego – uniemożliwiając mu nabycie nieruchomości objętych wnioskiem skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W obszernym uzasadnieniu strona rozwinęła postawione na wstępie zarzuty i generalne motywy skargi, przytaczając takie argumenty, które podniosła już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd wziął pod rozwagę okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż będące przedmiotem kontroli postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 144 k.p.a., do służących na postanowienia zażaleń – w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Zażalenia" – odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W omawianym stanie prawnym, wielokrotnie już będącym przedmiotem rozważań zarówno orzecznictwa jak i doktryny, istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do pomijanych przepisów będą należały przede wszystkim unormowania dotyczące: trybu wnoszenia i przekazywania odwołań i zlecania czynności dowodowych (art. 129 § 1, art. 133 i art. 136 k.p.a.), przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) i uwzględniania zarzutów strony w ramach autokontroli organu, który wydał kwestionowaną decyzję (art. 132 k.p.a.). Będą też stosowane inne przepisy w nawiązaniu do odesłania zawartego w art. 140 k.p.a. Stanowi on, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do nich niewątpliwie należy między innymi przepis dotyczący wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy ujęty art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 p.p.s.a., jako obligatoryjna przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt. II GPS 2/06). Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, bowiem każda z przesłanek wyłączenia uznawana jest za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. Natomiast zasadnicze znaczenie dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia miała kwestia stosowania omawianego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni popiera stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, zgodnie z którym rozważenie ujętego powyżej zagadnienia może nastąpić jedynie twierdząco. W uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA podniesiono w szczególności, że osoba piastująca funkcję organu monokratycznego (ministra) musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Jednocześnie, w przypadku wyłączenia ministra – traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Analogiczne stanowisko – jakkolwiek w odniesieniu do organu kolegialnego jakim jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r. (ONSAiWSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. Badając w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego zaskarżone postanowienie Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno to rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je postanowienie wydane w dniu ... września 2006 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tą samą osobę – to jest Sekretarza Stanu H. K.. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tej regulacji H.K. nie mógł podpisać postanowienia w imieniu Ministra, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie postanowienia ostatecznego, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Na marginesie już tylko podnieść należy, iż uchylenie postanowienia nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej Spółki uznano za zasadny czy niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Ministra. Niezależnie od tego, Sąd przypomina, iż przy ponownej ocenie wniosku organ winien – realizując wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego – odnieść się do twierdzeń strony w sposób szczegółowy, wskazać dlaczego nie uznał jej stanowiska za zasadne, co winno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania przy wydawaniu rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Należyte rozpoznanie wniosku nie może natomiast zostać sprowadzone do powielenia argumentów zaprezentowanych w uzasadnieniu postanowienia od którego został wniesiony środek zaskarżenia. Podsumowując, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.