V SA/Wa 913/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. B. J. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w C. o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając wniosek powołała się na trudną sytuację materialną oraz podeszły wiek utrudniający znalezienie pracy, która umożliwiłaby spłatę zaległych składek. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w C. poinformował B. J. o treści przepisów dotyczących umorzenie zaległych składek oraz wezwał do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez nadesłanie dokumentacji dotyczącej sytuacji majątkowej wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę jako organ I instancji odmówił umorzenia zaległych składek. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm) – powoływanej dalej jako: "usus". W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W ocenie organu z analizy zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, iż zaistniały w sprawie przesłanki stanowiące o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Wskazano tutaj m.in., iż wnioskująca posiada majątek w postaci nieruchomości (dom 70 m2 ) oraz grunty o pow. [...] ha. Zdaniem organu nie zachodzą również w sprawie przesłanki zastosowania art. 28 ust. 3 a usus tj. umorzenie zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę jako organ II instancji w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ administracyjny II instancji obszernie przedstawił ustalony stan faktyczny oraz treść przepisów prawa dotyczących umorzenia zaległych składek. Wyjaśniono, iż ustalony stan faktyczny ponownie przeanalizowano i oceniono w oparci o przesłanki warunkujące umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 32 usus W ocenie organu II instancji brak jednak podstaw do uwzględnienia wniosku i zmiany decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie stwierdził również by zadłużenie wobec ZUS powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Na powyższą decyzję organu II instancji B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w przedmiotowej sprawie występuje całkowita nieściągalność zaległych składek w rozumieniu art. 28 usus, albowiem nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a nadto stwierdzona została bezskuteczność egzekucji administracyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. Odpowiadając na złożoną skargę Prezes ZUS reprezentujący Zakład podtrzymał ustalenia organów orzekających w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. W sprawie niniejszej, zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskowanego przez skarżącą umorzenia zaległych należności z tytułu: - składek na ubezpieczenia własne płatnika (w tym ubezpieczenia społeczne – [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł, oraz Fundusz Pracy - [...] zł), - składek na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika (w tym ubezpieczenia społeczne – [...] zł, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – [...] zł), - odsetek naliczonych na dzień [...].12.2010 r. od składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych ([...] zł). - odsetek naliczonych na dzień [...].12.2010 r. od składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych ([...] zł). Kontrolując legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, a zatem analizując orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – powoływanej dalej jako: "kpa", jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm), Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s.. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podkreślić tutaj należy, iż przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Wyjaśnić także należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dalej podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno więc zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. W ocenie Sądu po dokonaniu oceny sprawy w kontekście ww. reguł postępowania nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez zainteresowaną w skardze zarzuty. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Przede wszystkim wskazać należy, iż W ocenie Sądu organ administracyjny prawidłowo, a także wnikliwie zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w tej sprawie, do czego zobligowany był z mocy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż oba organy administracyjne wyraźnie odniosły się do twierdzeń skarżącej o złej sytuacji finansowej po uprzednim przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Wskazać tutaj należy, iż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organy administracyjne I i II instancji celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie wzywały skarżącą do uzupełnienia jej wniosku o umorzenie zaległych należności ZUS poprzez nadesłanie dokumentów i informacji, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Podobnie pismem z dnia [...] lutego 2011 r. przed wydaniem decyzji przez organ administracyjny II instancji poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy i możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ocenie organów podnoszone przez skarżącą okoliczności w świetle ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie nie były jednak wystarczające do umorzenia zaległych należności Zakładu. W postępowaniu administracyjnym ocena materiału dowodowego następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Zdaniem tut. Sądu ocena tej sprawy przez organy administracji publicznej w pełni realizuje określone w art. 80 k.p.a. wymogi dokonywania oceny materiału dowodowego. Uzasadniając dokonaną ocenę organ wskazał bowiem, przede wszystkim, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się z dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego (dochód miesięczny z tego tytułu [...] zł). Opłaca składkę z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników w wysokości [...] zł na kwartał, a jej miesięczne koszty utrzymania domu (pow. 70 m2) wynoszą ok. [...] zł. Organ ustalił również, iż skarżąca nie pobiera żadnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz z pomocy społecznej w ciągu ostatnich 12 miesięcy, jednakże spłaca zobowiązanie wobec P. SA w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ odniósł się również do okoliczności umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. Zdaniem organu fakt własności nieruchomości (dom [...] m2 ) oraz gruntów o pow. [...] ha wskazuje, iż nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność, bowiem posiadany majątek może w przyszłości stanowić źródło wyegzekwowania należności. Odnosząc się natomiast do okoliczności zbadania przesłanek określonych przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ administracyjny uznał, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wykazujących brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Wskazano tutaj, iż skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nic nie stoi na przeszkodzie aby mogła podjąć zatrudnienie co mogłoby mieć z kolei wpływ na poprawę jej sytuacji materialnej. W ocenie Sądu ww. uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o racjonalnej ocenie sytuacji skarżącej opartej na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, dlatego też w zakresie kompletności oraz prawidłowości, dokonana przez organ administracji publicznej ocena nie może zostać uznana przez Sąd za dowolną a w konsekwencji niezgodną z prawem. Podkreślić tutaj należy, iż decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu zaległych składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego i ma prawo wyboru podejmowanego rozstrzygnięcia. Organ może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek o umorzenie ale może również odmówić jego uwzględnienia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. II SA 2875/95). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagane prawem wymogi, dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Pobocznie wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.