V SA/Wa 915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. Nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji W skardze na opisaną w komparycji postanowienia decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat W. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że nie dysponuje kwotą 345.105 zł, której domaga się organ. Zadośćuczynienie żądaniu Ministra Rozwoju i Finansów spowoduje zwiększenie deficytu budżetowego, gdyż Powiat nie posiada dochodów bieżących na sfinansowanie takiego wydatku. Zdaniem skarżącego zachodzi niebezpieczeństwo, że wprowadzenie tych środków do budżetu spowoduje zachwianie wskaźników przyjmowanych do obliczenia relacji, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Powiat podniósł, że wykonanie decyzji organu w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, spowoduje konieczność wprowadzenia zmian do uchwalonego już budżetu i dokonania w tym zakresie przesunięć środków, których Powiat nie planował. Powyższe mogłoby spowodować konieczność zmniejszenia środków m.in. na realizację zadań publicznych i ograniczenie wykonywania niezbędnych zadań, należących do kompetencji Powiatu, bądź odstąpienia od realizacji tych zadań. Z uwagi na to, realne jest niebezpieczeństwo zarówno wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pismem procesowym z 26 czerwca 2017 r. zatytułowanym "Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji" skarżący uzupełnił argumentację wskazaną we wniosku zawartym w skardze. Podniósł, że Powiat W. jako jednostka samorządu terytorialnego ma ograniczoną samodzielność tak wydatkową jak i dochodową, co przekłada się na możliwość powstania perturbacji, czy istotnych komplikacji w realizacji jej szeroko rozumianego planu budżetowego w przypadku wystąpienia nieplanowanych lub nieprzewidzianych wydatków. Zdaniem skarżącego ryzyko zahamowania lub zaniechania realizacji zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnot lokalnych w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) może być przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nakazującej zwrot pobranej wcześniej subwencji z budżetu państwa. Powyższe pismo Sąd potraktował jako uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawartego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Wyjaśnić przy tym należy, iż przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine ustawy p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy", 2006 r., nr 14, s. 677). Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada kwestii zasadności skargi. Wniosek zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ kwoty przypadającej do zwrotu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez skarżącego do budżetu państwa należności w wysokości 345.105,00 zł może spowodować trudną sytuację materialną, a ponadto może skutkować nieodwracalnymi konsekwencjami, których w większości Powiat nie będzie mógł odwrócić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Sąd przede wszystkim miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej. Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Zdaniem Sądu, za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności przemawia to, iż ustalona przez Powiat W. kwota rezerwy ogólnej na rok 2017 wynosi [...] zł. Natomiast kwota podlegająca zapłacie w wykonaniu zaskarżonej decyzji wynosi 345.105,00 zł. Zatem ustalona kwota rezerwy budżetowej jest niższa, niż kwota podlegająca zwrotowi. Uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby 100% rezerwy ogólnej budżetu Powiatu, co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań Powiatu, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.