V SA/Wa 915/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. U.W. w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi Centrum [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Centrum") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], nakazującą zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 2017 r. w łącznej kwocie 13 275 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. o wskazanym wyżej numerze, Prezes Zarządu PFRON nakazał Skarżącej zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od stycznia 2017 r. do lipca 2017 r. w łącznej kwocie 13 275 zł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podkreślono, że Centrum będące jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych wypłacało wynagrodzenie na rzecz pracownika niepełnosprawnego ze środków pochodzących z dochodów własnych uzyskanych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na najmie lokali mieszkalnych, najmie lokali użytkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz dzierżawie powierzchni użytkowej na targowisku miejskim. Następnie organ I instancji zauważył, że obowiązujące przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511), dalej: "ustawa o rehabilitacji" i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 oraz z 2018 r., poz. 62), dalej: "u.f.p.", nie przewidują możliwości sfinansowania przez jednostki budżetowe (państwowe lub samorządowe) wynagrodzeń osobowych pracowników ze środków, które nie byłyby uznane za środki publiczne, bądź też ze zrealizowanych przez te jednostki przychodów publicznych lub dochodów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p., co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, zezwalającego na udzielanie dofinansowania do wynagrodzeń. Wobec powyższego Prezes Zarządu PFRON, na podstawie art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, nakazał Skarżącej zwrot środków w ww. kwocie. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o wskazanym wyżej numerze, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności wskazano na treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zgodnie, z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Wskazano także, że jak wynika z art. 26b ust. 8 ww. ustawy, przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł), z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych). W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na pojęcie "środków publicznych" zdefiniowane w art. 5 u.f.p. Następnie wyjaśniono, że Centrum, zgodnie z art. 9 pkt 3 u.f.p. jest jednostką organizacyjną Gminy [...], prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Tymczasem w myśl art. 11 u.f.p., jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Wyjaśniono, że choć ustawodawca przewidział możliwość odstępstw od tej zasady w odniesieniu do niektórych jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową, dopuszczając gromadzenie przez te jednostki na wydzielonym rachunku dochodów osiąganych z niektórych źródeł (zgodnie z art. 11a ust. 1 i art. 223 ust. 1 u.f.p.), to wprowadził jednocześnie przedmiotowe ograniczenie przeznaczenia tych środków (odpowiednio w art. 11a ust. 4 oraz art. 223 ust. 2 pkt 3 u.f.p.), wyłączając możliwość finansowania wynagrodzeń osobowych. W związku z powyższym, obowiązujące przepisy ustawy o rehabilitacji i ustawy o finansach publicznych nie dają możliwości sfinansowania przez jednostki budżetowe wynagrodzeń osobowych pracowników ze środków, które nie byłyby uznane za środki publiczne, bądź też ze zrealizowanych przez te jednostki przychodów publicznych lub dochodów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 3 u.f.p. Wobec powyższego Minister podkreślił, że z uwagi na status Skarżącej – będącej jednostką sektora finansów publicznych – nie ma podstaw do uznania, że została spełniona przesłanka z art. 26b ust. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] kwietnia 2019 r., Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 26b ust. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie przysługuje jej dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zawarcie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, brak należytego, jasnego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które zamiast na faktach i dowodach, co do okoliczności istotnych dla sprawy opiera się na nieuzasadnionych domniemaniach i założeniach, - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. W cenie Strony, określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, a nie w ogóle ze środków publicznych. Wobec powyższego Skarżąca spełnia przesłanki otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2018 r., nakazującą zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 2017 r., nie narusza prawa. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Centrum [...] jest jednostką organizacyjną gminy [...], prowadzoną w formie jednostki budżetowej, co wynika również z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej jednostki organizacyjnej "Centrum [...]" oraz nadania jej statutu. Zgodnie z § 1 ust. 2 powołanej uchwały, Centrum będzie prowadziło gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej. Skarżący nie kwestionuje, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikowi niepełnosprawnemu nie są finansowane ze środków publicznych lecz z dochodów własnych uzyskanych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na najmie lokali mieszkalnych, najmie lokali użytkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz dzierżawie powierzchni użytkowej na targowisku miejskim. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p., jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Jednostka budżetowa jest powiązana z budżetem metodą brutto (pełna kwotę dochodów i pełna kwota wydatków). Zatem słusznie organ zauważył, że Skarżący jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów, zaś pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Określenie "środki publiczne", o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, musi być interpretowane w zgodzie z art. 5 u.f.p. bowiem zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną, obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 u.f.p., środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje Skarżący są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które Skarżący przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Należy zatem przyznać rację organowi, który słusznie wskazał, że ze względu na status [...] – jednostka sektora finansów publicznych – w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym wyłączenia z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika z: a) przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzących z innych źródeł; b) wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Powyższe stanowisko zostało należycie uzasdnione w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że Skarżący, jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Gminy [...], w związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiedniego budżetu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreśla, że możliwość wypłaty środków publicznych nie może być interpretowana w sposób rozszerzający ani zawężający. W procesie wykładni prawa dotyczacego pomocy publicznej, w tym również art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p., powinna mieć zastosowanie wykładnia językowa. Zdaniem Sądu nie tylko wykładnia językowa, ale także celowościowa sprzeciwia się zaakceptowaniu stanowiska Skarżącego. Jego aprobata prowadziłaby w konsekwencji do zaakceptowania możliwości udzielania pomocy publicznej samorządowej jednostce budżetowej, finansującej wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych finansów i odprowadzajacej dochody na rachunek budżetu. Ze wskazanych powodów nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 69 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego należało przyjąć, że wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji Strony są środkami publicznymi. To zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez Skarżącego. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Rozstrzygnięcie organu stanowi wynik wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra powołanych w skardze przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.