V SA/Wa 916/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; uchyla zaskarżone postanowienie. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej: Skarżącą), będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości G., gmina O., woj. [...], będącej własnością B. T. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy O. zaświadczeniem ww. działka znajduje się na terenach lasów istniejących i obszarach potencjalnych dolesień. Oświadczył ponadto, że przedmiotowa nieruchomość w perspektywie kilku do kilkunastu lat zostanie przeznaczona na potrzeby G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego niezbędnego Grupie do produkcji cementu lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem [...]. Do czasu rozpoczęcia przygotowań do wydobycia przedmiotowe grunty będą wykorzystywane przez Skarżącą, czyli spółkę zależną G. S.A., do celów rolniczych. Skarżąca prowadzi bowiem szeroko pojętą działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję [...], która będzie wykorzystywana jako biopaliwo przez grupę O. S.A. Aktualnie Skarżąca gospodaruje na gruntach o powierzchni [...] ha, z czego pod uprawę [...] przeznacza [...] ha. Na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej: Ministrem Rolnictwa) postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż ww. nieruchomość została sklasyfikowana jako lasy V klasy o powierzchni [...] ha oraz grunty orne klasy IVb i V o powierzchni [...] ha. Następnie stwierdził, że Skarżąca prowadzi działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję [...], która zostanie wykorzystana jako biopaliwo przez G. S.A. Nabywana nieruchomość początkowo będzie wykorzystywana do produkcji [...], lecz w dalszej perspektywie zostanie odsprzedana lub wydzierżawiona G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego, lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem [...]. Wobec powyższego uznał, że Skarżąca zamierza obracać gruntami odsprzedając je innym podmiotom. Ponadto zauważył, że Skarżąca gospodaruje już na gruntach o powierzchni [...] ha i z tego względu kierując się względami społecznymi sprzeciwił się nabyciu nieruchomości, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem rolnictwa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] maja 2007 r. nr [...], Minister Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zmiany jego stanowiska. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 241/08 uchylił postanowienie z [...] maja 2007 r. Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest odpowiedzi organu na argumenty Skarżącej, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia kamienia wapiennego przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy [...]. Organ nie ustosunkował się również do podniesionej okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy [...] jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z 25-letnim okresem takiej uprawy. Ponadto organ nie zajął stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez Skarżącą, w związku z czym nie wiadomo, czy ta opinia została wzięta pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Dlatego też Sąd stwierdził, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Minister Rolnictwa po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że stosowanie do art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Zgodnie z przepisami tej ustawy preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Skarżąca wprawdzie deklaruje, że na przedmiotowych gruntach będzie prowadzić działalność rolniczą to jednak nie spełnia określonych w powyższej ustawie warunków. Skarżąca gospodaruje już na gruntach o powierzchni [...] ha, z tego względu kierując się celami określonymi w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, zakładającymi konieczność poprawy struktury agrarnej oraz przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, organ uznał za uzasadnione wniesieniu sprzeciwu w tej sprawie. Spółka posiadając już bowiem [...] ha, nabywa kolejne grunty tworząc areał wielokrotnie przewyższający średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie, która wynosi [...] ha. Organ wskazał, że z wyjaśnień Skarżącej wynika, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy prowadzenie wydobycie kamienia wapiennego okaże się konieczne. Dlatego też, mając na uwadze dyspozycje art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Zdaniem organu Skarżąca nabywa grunty rolne, które użytkuje rolniczo do czasu przyszłego przeniesienia ich własności na rzecz G. Jednakże brak jest obecnie rzeczywistej potrzeby ich nabycia, G. ma do tych nieruchomości ewentualne plany ale nie są one sprecyzowane, odnoszą się do bliżej nieokreślonej przyszłości. Na końcu wskazał, że wprawdzie Burmistrz Miasta i Gminy O. oraz [...] Izba Rolnicza pozytywnie ocenili zamiar nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą, to jednak opinia ta nie ma dla niego mocy wiążącej i kierując się interesem rolnictwa zgłosił sprzeciw. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 241/08, w związku z czym dopuszczenie się dalszej dowolności w ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie; 2. art. 8 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przedstawienia wszechstronnej argumentacji przedstawiającej za uznaniem jednych faktów za udowodnione, a także wskazania z jakich powodów odmówił mocy dowodowej innym dowodom, co narusza standardy sporządzenia uzasadnienia i przeczy zasadzie zaufania obywateli do organów Państwa. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła, że organ ponownie wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym nie uwzględnił wytycznych Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znajdują się ogólnikowe sformułowania, na których poparcie nie przytoczone zostały żadne konkretne dowody. I tak organ arbitralnie przyjął, że brak jest obecnie rzeczywistej potrzeby nabycia gruntów przez Skarżącą oraz że Skarżąca nie posiada sprecyzowanych planów co do tych gruntów. Organ powołał się, że jego stanowisko podyktowane jest obroną interesu społecznego. Jednak nie wskazał na czym ta obrona ma polegać oraz w jaki sposób przejawiałoby się zagrożenie dla tego interesu w razie wydania zezwolenia na zakup gruntów Skarżącej. Tymczasem wydanie Skarżącej zezwolenia na zakup nieruchomości leży w interesie społecznym o czym świadczy opinia Burmistrza Miasta i Gminy O. z której wynika, że działalność Skarżącej pozytywnie wpływa na względy społeczne panujące we wsi z uwagi na fakt, że spółka daje zatrudnienie wielu mieszkańcom. Zatem interes Skarżącej jest zbieżny z interesem społecznym. Ponadto organ nie odniósł się do dowodu z opinii Burmistrza, jedynie wskazując lakonicznie, iż ta opinia nie ma dla niego mocy wiążącej. Skarżąca podniosła, że wprawdzie preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne lub Agencja Nieruchomości Rolnych, to jednak zauważyć należy, że preferencje te polegają na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej, a nie na wyłącznym przyznaniu możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej na rzecz tych podmiotów. W związku z tym w przypadku braku możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej tym podmiotom, bezprzedmiotowe jest blokowanie możliwości sprzedaży nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także, że organ zignorował pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej, chociaż w trakcie ponownego postępowania, z urzędu uznał ze celowe zwrócenie się do tej instytucji o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 241/08. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje natomiast konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego, zaś istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie – po wydaniu ww. wyroku z 9 czerwca 2008 r. – nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, a Minister Rolnictwa uzupełnił jedynie materiał dowodowy o opinię [...] Izby Rolniczej w K. z [...] listopada 2008 r., dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące. Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez organ wskazań Sądu pierwotnie rozpoznającego sprawę, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w wytycznych zawartych w wyroku z 9 czerwca 2008 r. wskazał na konieczność – przy wydawaniu postanowienia dotyczącego zezwolenia na nabycie nieruchomości – podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa do odpowiedzi na argumenty Skarżącej, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanej we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia kamienia wapiennego przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy [...]. Ponadto nakazał organowi ustosunkowanie się do okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy [...] jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z 25-letnim okresem takiej uprawy oraz zajęcie stanowiska odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez Skarżącą. Sąd uznał, że Minister Rolnictwa w zaskarżonym postanowieniu nie wypełnił wskazanych przez Sąd wytycznych i nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się Ministra Rolnictwa do uregulowań ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a przede wszystkim do zapisu, iż podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone przez rolnika indywidualnego i że w związku z tym nabycie przez Skarżącą spółkę przedmiotowych gruntów byłby sprzeczne z interesem rolnictwa. Z tego rodzaju rozumowaniem nie można się zgodzić, gdyż mimo niespornej okoliczności, że Skarżąca nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne (jest przedsiębiorcą, osobą prawną – spółką z o.o., prowadzącą działalność rolniczą i gospodarczą) Sąd zobowiązał organ do wyważenia w tej konkretnej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym miejscu należy podkreślić, iż co do zasady słuszne jest stanowisko organu, że Minister Rolnictwa, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 ustawy). Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zdaniem Sądu nie można jednak z tych przepisów wyciągnąć wniosku, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie jest możliwe uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, a taki wniosek zdaje się wynikać z konsekwentnego stanowiska organu w niniejszej sprawie. Sąd za trafny uznał zarzut Skarżącej, że choć według ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, rolnik (podobnie jak Agencja Nieruchomości Rolnych) jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych, to jednak preferencje te polegają na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej, a nie na wyłącznym przyznaniu możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej tym podmiotom. Skoro zatem nie sposób wywieść z obowiązujących przepisów generalnej zasady zakazu nabycia nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, to obowiązkiem organu było szczegółowe rozważenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny nie przemawia przeciwko temu nabyciu. Odwołanie się do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie wzięcie pod uwagę pozytywnej opinii władz lokalnych – Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] października 2006 r., a także opinii [...] Izby Rolniczej w K. z [...] listopada 2008 r., najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności Skarżącej czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. Tym bardziej, że – co słusznie podnosi Skarżąca – z wyżej przedstawionych opinii może wysnuć wniosek, że w niniejszej sprawie interes strony jest zbieżny z interesem społecznym (Skarżąca dzięki rozwojowi przedsiębiorstwa przez powiększenie areału rolnego zwiększy zatrudnienie w spółce, co spowoduje zmniejszenia bezrobocie w rejonie). Przy czym nie należy tego rozumieć, jako obowiązku organu wydania orzeczenia zgodnego ze stanowiskiem władz lokalnych, niemniej jednak dopiero rzetelne rozważenie w oparciu o konkretną sytuację, po wszechstronnym ocenieniu wszelkich jej aspektów, czy nabycie nieruchomości rolnej przez Skarżącą nie jest sprzeczne z interesem ogólnym (interesem rolnictwa), zdefiniowanym zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, będzie spełnieniem obowiązku wynikającego z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Ponadto Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione twierdzenie organu, iż jego sprzeciw realizuje obowiązek przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych wynikający z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Takie stanowisko można byłoby przyjąć, gdyby Minister Rolnictwa – oprócz wskazania na średnią powierzchnię gospodarstwa w tym rejonie ([...] ha) – wyjaśnił, dlaczego uważa, iż powierzchnia nieruchomości nabywanych na cele jej działalności gospodarczej lub rolniczej nie jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności rolniczej, a tego w zaskarżonym postanowieniu nie uczynił. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Rolnictwa ma obowiązek odnieść się do wszystkich wskazanych wytycznych w wyroku z 9 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 241/08, jak również mieć na względzie powyższe uwagi, a w konsekwencji wyrazić swoją opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.