V SA/Wa 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. w B. kwotę 14.029 zł (czternaście tysięcy dwadzieścia dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym: 6.812 zł (sześć tysięcy osiemset dwanaście złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 7.217 zł (siedem tysięcy dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez Ś. w B., jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2012 r. nr [...] określającą kwotę dotacji przypadającej do zwrotu przez Ś. z siedzibą w B. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] września 2009 r. Ś. w B. (zwany dalej również "Beneficjentem"), oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej również "MkiDN") zawarli umowę (nr [...]) dotyczącą dofinansowania zadań w ramach Programu "Promesa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego" ze środków finansowych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), pochodzących z Funduszu Promocji Kultury, z przeznaczeniem na ustanowienie wkładu własnego celem podjęcia i realizacji zadania "[...]". Treść zawartej umowy zmieniano następnie Aneksem nr 1 z dnia [...] sierpnia 2010 r. Strony ww. umowy ustaliły m.in., iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznaje Ś. w B. środki finansowe w wysokości [...] zł, które stanowić będą wkład własny na realizację zadania "[...]". W paragrafie 13 umowy wskazano, że w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Ś. w B., oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Operatora dla Funduszu Wymiany Kulturalnej, zawarli umowę (nr [...]) o dofinansowanie Projektu "[...]" ze środków Funduszu Wymiany Kulturalnej w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i/lub [...] Mechanizmu Finansowego, kwotą do wysokości [...] zł. Projekt realizowany miał być przez Beneficjenta w partnerstwie z trzema instytucjami pochodzącymi z państw – darczyńców tj. instytucjami z [...]. Strony umowy z [...] grudnia 2009 r. określając jej ramy prawne, postanowiły, iż umowa winna być stosowana na podstawie art. 8 i Aneksu [...] ustanowionego zgodnie z umową z dnia [...] października 2003 r. pomiędzy [...] i Wspólnotą Europejską dotyczącą [...] Mechanizmu Finansowego na okres 2004-2009 pomiędzy, [...] a Rzeczpospolitą Polską oraz art. 8 i Aneksu [...] pomiędzy [...] a Rzeczpospolitą Polską. W paragrafie 18, strony umowy z [...] grudnia 2009 r. ustaliły m.in, iż w przypadku gdy stwierdzone zostanie, że Beneficjent złożył podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach przedmiotowej umowy, zobowiązany zostanie do zwrotu uzyskanej płatności. Nadto w ustępie 2 art. 25 ustalono, że w sprawach nieuregulowanych w umowie zastosowanie mieć będą właściwe przepisy prawa krajowego, w tym zwłaszcza ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Tytułem realizacji ww. umów w okresie [...] przekazano na rzecz Ś. w B. kwotę [...] zł (tytułem umowy nr [...]) oraz kwotę [...] zł (tytułem umowy nr [...]). Jedna spośród instytucji partnerskich biorących udział w realizacji przedmiotowego projektu zgłosiła do Biuro Mechanizmów Finansowych (zwane dalj "BMF") w B. podejrzenie o zaistnieniu nieprawidłowości w projekcie. Celem weryfikacji prawidłowości wykorzystania pobranej przez Ś.w B. dotacji na realizację ww. zadania, BMF zleciło wykonanie audytu przeprowadzonego projektu pt "[...]". Zlecony przez BMF ww. audyt przeprowadzony został w IV kwartale 2011 r. W raporcie z przeprowadzonej kontroli wskazano wiele nieprawidłowości w realizacji projektu, w tym podrobienie podpisów na części dokumentów finansowych świadczących o poniesionych przez [...] wydatkach i przyznanie się do tego czynu przez osobę reprezentującą Ś.. Ustalone w raporcie okoliczności w ocenie BMF stanowiło potwierdzenie nieuczciwych praktyk ze strony Beneficjenta. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami zwróciło się do D.Ś. w B. o zwrot kwoty dofinansowania faktycznie przekazanej Beneficjentowi w ramach projektu w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków finansowych przez MKiDN. Jednocześnie z uwagi na przekazanie przez MKiDN na podstawie ww. umowy z dnia [...] września 2009 r. środków finansowych przeznaczonych na wkład własny Beneficjenta, zwrócono się o zwrot kwoty [...] zł. Uzasadniając obowiązek zwrotu obu ww. kwot MKiDN wyjaśniło, iż decyzją-pismem Biura Mechanizmów Finansowych z dnia [...] lipca 2012 r. Darczyńcy zdecydowali o domaganiu się zwrotu wszystkich płatności dla przedmiotowego projektu, pomimo ubiegania się strony polskiej o odstąpienie od konieczności zwrotu środków, które trafiły do partnerów z państw Darczyńców. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił kwotę dotacji przypadającej do zwrotu przez Ś.w B. Zobowiązano Beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie umowy finansowej z [...] grudnia 2009 r. tj. ze środków Funduszu [...] Mechanizmu finansowego, oraz do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie umowy z [...] września 2009 r. tj. ze środków Funduszu Promocji Kultury. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z uwagi na wyniki zleconego przez Biuro Mechanizmów Finansowych audytu projektu "[...]", który wykazał m.in. podrobienie podpisów i przyznanie się do tego przez osobę reprezentującą Ś., BMF zażądała zwrotu wszystkich płatności przekazanych przez MKiDN dla projektu "[...]". W treści uzasadnienia wyjaśniono, iż zobowiązany skorzystał z prawa do wypowiedzenia się w sprawie bowiem w pismach procesowych składanych w sprawie kilkakrotnie Beneficjent przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) wskazując, że przepis ten zobowiązuje organ do niezwłocznego wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Ś. w B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i odstąpienie od nałożonego zobowiązania. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji organu I instancji tj. art. 146 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych zastosowana została w sposób nieprawidłowy przy jednoczesnym pominięciu istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Beneficjenta, stanowisko organu jakoby w sprawie doszło do pobrania środków w nadmiernej wysokości co stanowi podstawę do zwrotu wszystkich pobranych środków jest błędne. W ocenie Beneficjenta ewentualnemu zwrotowi podlegać bowiem winny wyłącznie te środki, które pobrane zostały w nadmiernej wysokości. Wskazano tutaj, iż brak jest podstaw dla żądania przez organ całości przyznanej dotacji podczas gdy stwierdzone nieznaczne uchybienia dotyczą zaledwie małej części wykorzystanego dofinansowania. Jednocześnie dodano przy tym, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano aby środki zostały pobrane niezgodnie z przeznaczeniem lub zostały nienależnie pobrane. Strona podkreśliła także, iż realizacja projektu przebiegała bez zastrzeżeń, a wykryte nieprawidłowości podlegają dopiero szczegółowej ocenie. Brak jest zatem w chwili obecnej podstaw do nakładania obowiązku zwrotu wszystkich środków pobranych na realizację przedmiotowego zadania. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono stan faktyczny sprawy tożsamy z ustaleniami podjętymi w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu I instancji. W ocenie MKiDN badającego sprawę ponownie, z uwagi na treść przepisu art. 146 ustawy o finansach publicznych organ zobowiązany był do ustalenia obowiązku zwrotu wszystkich środków pobranych w trakcie realizacji przedmiotowego projektu. Nadto wyjaśniono, iż postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie, zgodne było z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronie zapewniona została możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z 13 lutego 2013 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, nieprawidłowe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, oraz niepodjęcie wszystkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśniania stanu sprawy. Nadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez bezpodstawne zobowiązanie do zwrotu całości pobranej dotacji w sytuacji gdy działania przestępne polegające na podrobieniu podpisów dotyczyły niektórych dokumentów finansowych. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 25 ust. 5 i art. 18 pkt 2 umowy finansowej nr [...] oraz § 13 ust. 1 umowy nr [...], co obligowało organ do nałożenia obowiązku zwrotu całości przyznanego wsparcia finansowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 -j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla oceny sprawy w kontekście zarzutów skargi stanowiło zdaniem Sądu, zbadanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego jak również zasadności zastosowanej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu obowiązek zwrotu całości wypłaconej dotacji i to w zakresie obu ww. umów znajduje swoje umocowanie w treści art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249). Zdaniem strony skarżącej natomiast, ewentualny obowiązek zwrotu wypłaconych dotacji winien zostać orzeczony dopiero po wyjaśnieniu sprawy karnej dotyczącej podrabiania podpisów na fakturach i wyłącznie w części dotacji co do której stwierdzono zarzucane przestępstwo. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnicze naruszenie prawa dotyczy zdaniem Sądu nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia w chwili obecnej pełną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia. Przechodząc do wyjaśniania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przewidzianym w ustawie o finansach publicznych, organ administracyjny w sprawach nieuregulowanych wspomnianą ustawą stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie obliguje organ nie tylko do zachowania dyrektywy proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także do sporządzenia uzasadnienia decyzji według wymagań sformułowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Odniesienie wspomnianych unormowań do decyzji wydawanych na podstawie ustawy o finansach publicznych pozwala twierdzić, że na organie orzekającym o zwrocie dotacji przez beneficjenta ciąży obowiązek wykazania przesłanek określonych w tym przepisie i przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia procesu myślowego, który doprowadził wydającego decyzję do określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Adresat decyzji administracyjnej musi mieć bowiem możliwość zrozumienia i weryfikacji działań organu w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ administracyjny wyjaśniając podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia (art. 146 ufp) wskazywał na treść paragrafu 13 zawartej ze skarżącym umowy z [...] września 2009 r. oraz na treść art. 25 ust. 5 i art. 18 pkt 2) umowy z dnia [...] grudnia 2009 r. Zgodnie z treścią tych przepisów w przypadku pierwszej umowy strony ustaliły, że w razie wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. Zgodnie natomiast z treścią art. 25 ust. 5 drugiej z ww. umów w sprawach nieuregulowanych w umowie zastosowanie mieć będą właściwe przepisy prawa krajowego, w tym zwłaszcza ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). W ocenie organu powyższe umowne ustalenia w pełni wyjaśniają zastosowaną w sprawie podstawę prawną tj. art. 146 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Jednakże w świetle zaprezentowanego materiału dowodowego powoływane tutaj stanowisko organu jest nieprawidłowe. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż przedmiotowa dotacja udzielona stronie skarżącej pochodzi z dwóch źródeł dofinansowania i znajduje swoje umocowanie w odrębnych podstawach prawnych. Środki wypłacone na podstawie umowy z [...] grudnia 2009 r. pochodzą bowiem ze środków Funduszu Wymiany Kulturalnej w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i/lub [...] Mechanizmu Finansowego, którego ramy wyznacza m.in. dokument [... ] ustanowionego zgodnie z umową z dnia [...] października 2003 r. pomiędzy [...] i Wspólnotą Europejską dotyczącą [...] Mechanizmu Finansowego na okres 2004-2009 pomiędzy, [...] a Rzeczpospolitą Polską oraz art. 8 i Aneksu [...] pomiędzy [...] a Rzeczpospolitą Polską, zaś w kwestiach pozostałych właściwe przepisy prawa krajowego w tym ustawa o finansach publicznych z 2005 r. Natomiast środki wypłacone na podstawie umowy z dnia [...] września 2009 r. pochodzą ze środków finansowych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z Funduszu Promocji Kultury, którego rozliczenie opierać się winno na podstawie ustawy o finansach publicznych. Nadto podkreślić jeszcze należy, iż środki przyznane beneficjentowi tytułem realizacji ww. umów wypłacone zostały w okresie [...] a więc w okresie zastąpienia ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nową ustawą o.f.p. z 2009 r. W tej sytuacji biorąc od uwagę datę wypłacenia poszczególnych transzy przyznanych środków podstawą prawną do rozstrzygnięcia przy ewentualnym zwrocie byłyby zatem z racji przepisów przejściowych ( art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U 2009 Nr 157 poz 1241) o właściwe przepisy obu ww. regulacji w zależności od tego kiedy wypłacono dane środki ( udzielono dotacji ). W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji trudno doszukać się wyjaśnienia, do których środków finansowych stosować ustawę o finansach publicznych i w którym stanie prawnym. Brak również rozróżnienia podstawy prawnej w zakresie obu wyżej opisanych dotacji, choć jak wskazano powyżej obie powyższe dotacje finansowane są z innych źródeł i w oparciu o odmienne regulacje prawne. Podkreślić tutaj należy, iż o ile w zakresie dotacji wypłaconej na podstawie umowy z dnia [...] września 2009 r. (środki budżetowe) zgodzić można się z organem, iż podstawę prawną mógł stanowić art. 146 ustawy o finansach publicznych w odpowiednim stanie prawnym, to jednak w zakresie dotacji dotyczącej Mechanizmu Finansowego EOG 2004-2009 (środki z funduszy [...]) nie można uznać, że organ wyjaśnił należycie zastosowaną podstawę prawną. W zakresie dotacji przyznanej na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2009 r. zabrakło bowiem wskazania właściwej podstawy prawnej prawa krajowego. Nie sposób uznać tutaj za przekonywujące zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie organu, w którym wskazuje się na konieczność zwrotu całości dotacji dot. Mechanizmu Finansowego EOG ze względu na decyzję Darczyńców. Co prawda wyjaśniając podstawę prawną powołano się tutaj na postanowienia umowne (art. 25 ust. 5 i art. 18 pkt 2), jednak organ winien przejrzyście wyjaśnić swoje stanowisko ze wskazaniem zasad danego dofinansowania (dotacji), struktury podmiotów odpowiedzialnych oraz relacji uprawnień tych podmiotów w zakresie prowadzonego postępowania ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej podejmowanego działania w oparciu o właściwe przepisy prawa krajowego wynikające z ustawy o finansach publicznych. W rozważaniach organu zabrakło także klarownego wyjaśniania stronie skarżącej czy z kolei budżetowe środki finansowe, do których zwrotu wezwano stanowiły środki pobrane nienależnie czy też w nadmiernej wysokości, czy może środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Wyjaśnienie tych okoliczności jest niezwykle istotne zwłaszcza w kontekście argumentacji strony skarżącej. Wskazać tutaj bowiem należy, iż organ przemilczał stanowisko strony skarżącej dotyczące ewentualnego zobowiązania do zwrotu jedynie części dotacji, która wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Organ nie odniósł się do tych okoliczności w żadnym stopniu. Reasumując zatem wobec powyżej dostrzeżonych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało uchylić kwestionowane rozstrzygnięcie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Minister weźmie pod uwagę wyżej wskazane uchybienia tj. wyda decyzję wypełniając dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a., wyczerpująco wskazując podstawy ustalenia dotacji w takiej a nie innej wysokości, ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej w odpowiednim zakresie, oraz odniesie się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.