V SA/Wa 916/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia .... grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wnioskodawczyni zadeklarowała we wniosku realizację Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na łącznej powierzchni 15,66 ha w następujących wariantach: 1) wariant 2.1. – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o powierzchni 2,11 ha, 2) wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o powierzchni 2,44 ha, 3) wariant 2.5 – Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) o powierzchni 0,45 ha, 4) wariant 2.6 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) o powierzchni 10,66 ha. W gospodarstwie w dniach [...] - [...] lipca 2013 r. została przeprowadzono kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], uwzględniając wyniki z kontroli na miejscu, w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...] przyznając [...] płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 2 609,10 zł oraz nałożył sankcje wieloletnie w wysokości 286,00 zł. Od ww. decyzji [...] wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Dyrektor [...] Oddziała Regionalnego ARiMR w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzję organu II instancji [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wskazując, na naruszenie prawa procesowego w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz w zakresie podania podstawy prawnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ponownie rozpatrując sprawę, zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o uzupełnienie raportu z czynności kontrolnych nr [...] w zakresie ilości drzew niespełniających wymagań jakościowych, opisu tych drzew na działkach rolnych A, B, C, D. E, K, U Ł oraz określenie jaka uprawa znajduje się na działce rolnej I. W dniu [...] marca 2015 r. do Biura Powiatowego w ARiMR w [...] wpłynął uzupełniony o ww. informację raport z czynności kontrolnych nr [...]. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], w której przyznał [...] płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości - w kwocie 2 609,10 zł, z tytułu: 1) wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 2,17 ha kwotę w wysokości 564,20 zł; 2) wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,11 ha, kwotę w wysokości 1 666,90 zł; 3) wariantu 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 10,66 ha, kwotę w wysokości 378,00 zł; oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu wariantu 2.5 – Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) – za powierzchnię 0,45ha i nałożył sankcje wieloletnie w łącznej wysokości 286,00 zł. W dniu [...] września 2016 r. [...] wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona skorzystała z przysługującego prawa do zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2016 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odwołaniu [...], wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano, stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 614/14, uzupełnienia raportu z kontroli na miejscu. Zdaniem strony nieprawidłowości, które się pojawiły podczas tworzenia raportów wprowadziły ją w błąd. Z tego względu konieczna jest weryfikacja raportów pokontrolnych z dnia [...] lipca 2013 r. oraz [...] lutego 2015 r. w zakresie istotnych różnic w ich treści i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniesionego odwołania organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał przepisy obowiązującego prawa, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a następnie wskazał, że w postepowaniu administracyjnym w zakresie przyznania [...] płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 uwzględniono ustalenia dokonane w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] - [...] lipca 2013 r. Znajdujący się w aktach sprawy raport z czynności kontrolnych nr [...] zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Raport ten uzupełniony został o wszystkie elementy wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 614/14. W raporcie tym szczegółowo wskazano nieprawidłowości w stosunku do powierzchni części działek rolnych zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej. Przedmiotowy raport wskazuje konkretnie, który z parametrów minimalnych wymagań jakościowych nie został spełniony w zakresie ilości drzew oraz opisu tych drzew na działkach rolnych A, B, C, D, E, K, L, Ł. W części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.5 raport uzupełniono o wskazanie powierzchni upraw znajdujących się na działce rolnej I. Dokonane w ten sposób ustalenia stanowiły podstawę do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej oraz nałożenia sankcji wieloletnich przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Powyższe oznacza, że przepisy dotyczące sposobu przeprowadzania kontroli na miejscu oraz sporządzenia raportu z tych czynności nie mogły zostać naruszone w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ przypomina, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało wszczęte na wniosek strony, w którym zarzucono, że ww. decyzja zawiera wadę, powodującą jej nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Organ podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a która tkwi w elementach ww. decyzji. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji lub o skutki nią spowodowane. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa uzależnione jest ponadto od istnienia przepisów odrębnych, które wskazują taki obowiązek tzw. klauzule nieważności decyzji administracyjnych (zob. wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). W związku z powyższym podnoszone przez [...] okoliczności sprawy nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. [...] nie wskazała żadnego przepisu szczególnego, który by taki skutek przewidywał. Wskazania wymaga, iż przepisy prawa (przepisy szczególne) nie zawierają klauzul nieważności decyzji – w związku z czym – w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy odniósł się do pozostałych przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 Kpa, tj. przesłanek wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu oraz uzasadnił dlaczego w jego ocenie żadna z nich w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Decyzję wyżej opisaną zaskarżyła [...] (reprezentowana przez pełnomocnika). Skarżąca w treści skargi podnosi m.in., iż decyzja o stwierdzenie nieważności której wnosi została wydana w oparciu o ten sam raport co decyzja zakwestionowana przez WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 614/14. Skarżąca wskazuje, że podobieństwo raportów wprowadziło ją w błąd zwłaszcza, że zmodyfikowany raport przesłany [...] lutego 2015 r. nie miał nadanego nowego numeru, a poszczególne strony, które zostały zmodyfikowane o elementy, które nakazał WSA w Rzeszowie (Sygn. Akt I SA/Rz 614/14) były opatrzone tą samą datą co raport pierwotny z dnia [...] lipiec 2013 r. Ponadto raporty na stronie 20 mają różne podpisy tzn. pierwszy z nich został podpisany przez [...] i [...], natomiast drugi tylko przez [...]. Na tej samej stronie w obu raportach pierwotna data utworzenia raportu została przekreślona a następnie parafowana. Naniesiona nowa data w obu raportach jest nieczytelna. Zdaniem skarżącej decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] została wydana w oparciu o raport, który zawiera liczne błędy. W związku z powyższym decyzja ta została wydana z naruszeniem art.156 § 1 pkt. 2 Kpa - wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podnosi także, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] po wyroku WSA w Rzeszowie (Sygn. Akt I SA/Rz 614/14) wystąpił do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o doprecyzowaniu zapisów w raporcie z czynności kontrolnych, jednakże o czynnościach takich nie została poinformowana strona postępowania, natomiast według kpa art. 10 § 1 - Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowana nią decyzja nie narusza prawa. Z treści skargi wynika, iż jej autor jako przesłankę, która winna skutkować stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wskazuje tą, którą przewiduje art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie zaś tą, która została powołana pierwotnie, tj. wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W ocenie sądu żadna z w/w przyczyn, która mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności w/w decyzji w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Rozważania poczynione w tej materii przez organ odwoławczy sąd podziela i uznaje za własne. Jeśli skarżąca miała istotnie jakieś wątpliwości co do rzetelności uzupełnionego raportu, który powstał po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 614/14), a który był podstawą decyzji podjętej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], to powinna decyzję tą zaskarżyć do organu II instancji. O możliwości takiej została pouczona. Sąd podnosi, iż w postępowaniu zwyczajnym skarżąca miała możliwość kwestionowania raportu oraz decyzji, która została wydana na jego podstawie. Z niewiadomych przyczyn skarżąca tego nie uczyniła. Z treści skargi wynika jednak, że uzupełniony raport został zmodyfikowany o elementy, które nakazał WSA w Rzeszowie. Oznacza to, iż wytyczne wskazane przez ten sąd zostały przez organ wykonane. Raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. został uzupełniony przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w zakresie drzew niespełniających wymagań jakościowych oraz opisu tych drzew na działkach rolnych A,B,C,D,E,K,L,Ł. Natomiast na działce rolnej I wskazano powierzchnie i uprawy tamże prowadzone. Sąd zwraca uwagę, że numer uzupełnionego raportu nie uległ zmianie. Oryginał raportu został przesłany skarżącej w dniu [...] lutego 2015 r. i został odebrany w dniu [...] marca 2015 r. Następnie strona odesłała go do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, skąd został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Tym samym [...] miała możliwość zapoznania się z uzupełnieniem raportu. Mogła także zgłosić zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych, czy też odmówić jego podpisania. Skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia zastrzeżeń do raportu, nie podpisała go ani też nie odesłała jednostce kontrolującej. W związku z tym w postępowaniu nieważnościowym ustaleń w nim poczynionych nie może skutecznie kwestionować. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływała się skarżąca. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której dotyczył wniosek o stwierdzeniu nieważności nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Jej wydanie zostało poprzedzone uzupełnieniem raportu z czynności kontrolnych na gruncie, którego ( o czym była mowa już wcześniej) skarżąca w trybie zwykłym nie kwestionowała. To uzupełnienie było następstwem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 614/14. Potwierdza to w istocie sama skarga. W żadnym również razie nie można uznać, iż istniały jakiekolwiek podstawy wskazujące na wydanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności bez podstawy prawnej. Podstawa taka została bowiem wskazana zarówno w tejże decyzji jak i w jej uzasadnieniu. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.