V SA/Wa 917/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części gminnej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011; oddala skargę. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Miasta Ł. (dalej jako: Skarżący lub Miasto) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z (...) marca 2017 r. nr (....), utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z (...) grudnia 2015 r. nr (...), w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 392.445,83 zł. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Minister Finansów - pismem z 30 września 2015 r. znak: ... - zawiadomił Miasto Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części gminnej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, jednocześnie zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie. Strona przedstawiła swoje stanowisko w piśmie z 12 października 2015 r., stwierdzając, że zdaniem Miasta nie istnieją podstawy do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej oraz kwestionując prawidłowość ustaleń postępowania kontrolnego. Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z 20 października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 116,1819 uczniów. Następnie Minister Finansów decyzją z (...) grudnia 2015 r. znak: ..., zobowiązał Miasto Ł. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 392.445,83 zł. W związku z tą decyzją do Ministra Finansów wpłynął wniosek Miasta Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Miasto Ł. wskazało m.in. na naruszenie przepisów postępowania, błędy w ustaleniach Urzędu Kontroli Skarbowej, naruszenie prawa materialnego. Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z ... marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z (...) grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów/wychowanków w wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Wskazano przy tym, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - błędnych danych, w: 1) Szkole Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr (...)w Ł. - liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 10, liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1, przy jednoczesnym zaniżeniu liczby uczniów przeliczonych wagą P2 o 10 oraz liczby uczniów przeliczanych wagą P3 o 1, 2) Szkole Podstawowej nr .... w Ł. - liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 2, liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 4, przy jednoczesnym zaniżeniu liczby uczniów przeliczanych wagą P2 o 2, 3) Publicznego Gimnazjum Integracyjnego nr ... im. J.K. w Ł. — liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 2, przy jednoczesnym zaniżeniu liczby uczniów przeliczonych wagą P5 o 1 oraz liczby uczniów przeliczanych wagą P2 o 1, 4) Szkole Podstawowej nr ... w Ł.- liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1, liczba uczniów przeliczonych wagą P4 została zawyżona o 2, przy jednoczesnym zaniżeniu liczby uczniów przeliczonych wagą P3 o 1, co spowodowało zawyżenie o 83,1990 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Miasto Ł. otrzymało w roku 2011 część oświatową subwencji ogólnej — w części gminnej — w wysokości wyższej od należnej o kwotę 392 445,83 zł. Minister podkreślił, że regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w szczególności: P2, P3, P4, P5, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej, są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - wskazanymi wagami uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub posiadających np. tylko inne dokumenty, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania uczniów w niewłaściwych, tj. nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, tabelach systemu informacji oświatowej. Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów .... marca 2017 r., Miasto Ł. reprezentowane przez pełnomocnika złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Jednocześnie autor skargi wskazał na przedawnienie zobowiązania w myśl art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, gdyż w jego ocenie decyzja o zwrocie przez Miasto Ł. nienależnie uzyskanych kwot części subwencji ogólnej nie została doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi Miasta Łódź, podczas gdy w myśl art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji samej stronie jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Jak podkreślił pełnomocnik strony skarżącej, decyzja o zwrocie nienależnej kwoty subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Z tych przyczyn Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy zająć się zarzutem przedawnienia. Nie jest on zasadny, gdyż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.. 2016r. poz. 198), dalej jako u.d.j.s.t., nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od dnia 31 grudnia 2010 r. i powinno się zakończyć z dniem 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra (ustalająca) została wydana w dniu 21 grudnia 2015 r., a doręczona w dniu 24 grudnia 2015 roku tj., przed upływem biegu przedawnienia. Brak jest przy tym podstaw do zakwestionowania prawidłowości doręczenia – na adres organu strony skarżącej (Prezydent Miasta Ł. ) . W sprawie działał ustanowiony pełnomocnik – radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta Ł.( k 39, 38 akt adm.) , który nie wskazał innego adresu dla doręczeń niż adres miejsca pracy. Sąd podziela w tym zakresie całą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco: zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak już podkreślono wcześniej Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w związku z tym, że uznał, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 116,1819. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Sąd akceptuje przedstawione w decyzji ustalenia i pogląd prawny Ministra. Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249, poz. 1659). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Zdaniem Sądu organ ma więc rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych ( Dz.U.2008 Dz.U. Nr. 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r. Zgodnie z opisem wag P2 do P6, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag. Podobnie wadliwym działaniem było wykazanie konkretnych uczniów w niewłaściwych tabelach SIO, które nie odpowiadały treści posiadanych przez tych uczniów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Żaden z argumentów skargi nie wskazuje na wadliwość ustaleń stanu faktycznego czy błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Postępowanie prowadzące do poczynienia tych ustaleń wolne było przy tym od zarzucanych uchybień. Sąd nie stwierdza w szczególności zarzucanego a mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80, a także art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. W szczególności w realiach sprawy nie było konieczne przesłuchiwanie w toku postępowania administracyjnego dyrektorów szkół i pracowników Skarżącego. Wystarczającymi dowodami były materiały kontroli UKS, a także pisma i wyjaśnienia MEN oraz, co istotne, także samego Miasta. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a