V SA/Wa 923/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. z siedzibą w Z. na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku złożonego w ramach naboru do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 i Nr 157, poz. 241), dalej – ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, zaprosił do składania wniosków na wybór stowarzyszenia do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich w ramach osi priorytetowej 4 Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Na zaproszenie odpowiedziało m.in. S. z siedzibą w Z., dalej – S., które w dniu [...] marca 2010 r. złożyło wniosek o wybór lokalnej grupy rybackiej (LGR) do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich (LSROR). Wszystkie złożone wnioski, w tym wniosek S., podlegały ocenie pod względem spełnienia kryteriów wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. Nr 162, poz. 1292 oraz z 2010 r. Nr 36, poz. 200). Każdy złożony wniosek dotyczył realizacji LSROR, która opiewała na konkretną kwotę obliczoną zgodnie ze sposobem określonym w § 1 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien dokonać wyboru LGR do wyczerpania środków finansowych wskazanych w zaproszeniu do składania wniosków na wybór LGR do realizacji LSROR. W opublikowanym w dniu [...] listopada 2009 r. zaproszeniu do składania wniosków wskazano, że wysokość dostępnych środków przeznaczonych na realizację lokalnych strategii rozwoju obszarów rybackich dla obszaru całego kraju wynosi 798 692 720 złotych. W ramach oceny dokonanej przez Zespół ds. opiniowania wniosków o wybór LGR do realizacji LSROR, wnioskowi S. przyznano [...] punków, co pozwoliło mu na uzyskanie 37 miejsca na liście wszystkich wniosków podlegających ocenie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał wyboru LGR do wyczerpania środków finansowych wskazanych w zaproszeniu do składania wniosków na wybór LGR do realizacji LSROR, czyli do kwoty 798 692 720 złotych. Wskazana kwota wystarczyła do wybrania 26 stowarzyszeń, które uzyskały najwyższa liczbę punktów w ramach przeprowadzonej oceny wniosków. Wobec powyższego pismem z [...] października 2010 r., uzupełnionym pismem z [...] listopada 2010 r. S. zostało poinformowane o tym, że jego wniosek nie został wybrany do realizacji LSROR z powodu wyczerpania limitu środków finansowych przeznaczonych w ramach zaproszenia do składania wniosków. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. S. wezwało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszeń prawa dokonanych w trakcie oceny wniosku oraz do dokonania jego ponownej oceny. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.) organ zakwestionował zasadność argumentacji dotyczącej naruszenia kolejnych norm zawartych w artykule 14 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego. Podniesiono, że przepisy te nie dotyczą wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji LSROR w związku z powyższym w nie mogło dojść do ich naruszenia. Wyjaśniono, iż art. 14 ust. 4 i 5 ww. ustawy dotyczą postępowania w sprawie przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie. Zasady wyboru LGR do realizacji LSROR zostały natomiast określone w art. 16 i 17 wspomnianej ustawy. Wybór stowarzyszeń do realizacji LSROR przeprowadzany jest na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Postępowanie związane z wyborem do realizacji LSROR nie może zatem zostać uznane za postępowanie w sprawie przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie (o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy). Wniosek złożony przez S. nie jest również wnioskiem o dofinansowanie. W związku z powyższym w przypadku wniosku S. nie znajdują zastosowania art. 14 ust. 4 i 5 ustawy, bowiem “niewybranie" do realizacji LSROR nie może zostać uznane za "odmowę przyznania pomocy", od której przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy. Podkreślono, iż umowa zawierana z wybranym w wyniku przeprowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny stowarzyszeniem, nie jest umową o dofinansowanie. Odnośnie zakwestionowanych przez S. wyników oceny i liczby przyznanych punktów Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazało, że liczba przyznanych punktach znajduje swoje odzwierciedlenie w przedstawionych przez S. dokumentach stanowiących załączniki do wniosku. W dniu 19 stycznia 2011 r. (data nadania pisma) S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na dokonaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenę wniosku. S. zarzuciło, iż w trakcie oceny doszło do naruszenia: a) art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, b) przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". - poprzez zastosowanie kryteriów oceny wykraczających poza zakres ww. rozporządzenia, błędną interpretację jego przepisów oraz brak uzasadnienia dla przyjętej oceny. W związku ze złożoną skargą Stowarzyszenie wniosło o uchylenie oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w jego ocenie skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, stowarzyszenia są wybierane przez instytucję zarządzającą (czyli przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) do realizacji LSROR w drodze zaproszenia do składania wniosków. Po dokonaniu wyboru, stowarzyszenie uznaje się za lokalną grupę rybacką (LGR) i z taką grupą zawierana jest umowa na realizację LSROR (art. 17 ust. 1 ustawy). Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", do realizacji LSROR instytucja zarządzająca wybiera te stowarzyszenia, które uzyskały najwyższą łączną liczbę punktów w ramach ocen, o których mowa w § 1 pkt 7. Po dokonaniu wyboru instytucja zarządzająca niezwłocznie umieszcza na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rybołówstwa listę wszystkich stowarzyszeń, w kolejności uzyskania od najwyższej do najniższej łącznej liczby punktów w ramach ocen, o których mowa w § 1 pkt 7, wraz z podaniem liczby uzyskanych punktów oraz wskazaniem, które stowarzyszenia zostały wybrane do realizacji LSROR. Przepisy nie przewidują zatem w takiej sytuacji, by od wyników oceny służyła skarga do sądu administracyjnego. Wynika to z faktu, że niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną, czy też sprawą z zakresu administracji publicznej i tym samym w sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ale ewentualnie powództwo do sądu powszechnego. Organ wskazał, że zaproszenie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego jest przyrzeczeniem publicznym z art. 919 - 921 kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprosił stowarzyszenia do składania wniosków, przyrzekając nagrodę dla stowarzyszeń, które uzyskają najwyższą ilość punktów, tj. zawarcie umowy na realizacje LSROR. Tym samym zarówno zaproszenie, jak również ocena wniosków nie miała charakteru administracyjnego i w związku z tym nie przysługuje od takiej oceny skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.], dalej - p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła skargę na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi informujące o ocenie złożonego przez S. wniosku zaznaczając, iż pismo to stanowi wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 akt inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zaskarżone przez S. pismo stanowi informację o ocenie wniosku złożonego w odpowiedzi na zaproszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do składania wniosków na wybór stowarzyszenia do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich w ramach osi priorytetowej 4 Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Działanie Ministra uzasadnione było treścią art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego. Zgodnie z treścią ww. artykułu Instytucja zarządzająca wybiera stowarzyszenie, o którym mowa w ust. 1 do realizacji opracowanej przez nie lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich, w drodze zaproszenia do składania wniosków. W myśl natomiast art. 17 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego instytucja zarządzająca, niezwłocznie po dokonaniu wyboru, o którym mowa w art. 16 ust. 2, zawiera z lokalną grupą rybacką umowę dotyczącą warunków i sposobu realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich. W ocenie Sądu z powyższych regulacji wynika, że postępowanie prowadzone w celu wyboru stowarzyszenia mającego opracować lokalną strategię rozwoju obszarów rybackich, tj. określone w art. 16 i 17 cyt. ustawy nie jest postępowaniem tożsamym z tym, które prowadzi się w celu przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie, gdzie w przypadku odmowy jej udzielenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie prowadzone w celu przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie uregulowane zostało w art. 14 ww. ustawy. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że w przypadku odmowy przyznania pomocy, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadku, o którym mowa w art. 16 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, tj. w sytuacji gdy Instytucja zarządzająca dokonuje wyboru stowarzyszenia na podstawie oceny wniosków złożonych w odpowiedzi na zaproszenie. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 14 ust. 4 i 5 cyt. ustawy, to skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu na podstawie ww. artykułu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż wskazany przez skarżącą przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym, stwierdzić należy, iż na pismo z [...] października 2010 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.