V SA/Wa 923/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... marca 2018 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. M. S. zawarło w skardze z dnia 27 kwietnia 2018 r. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zwrot kwoty objętej zaskarżona decyzją stworzy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zgodnie z uchwalą budżetową R. M.S. z dnia [...] grudnia 2017 r. utworzono wprawdzie rezerwę ogólną w kwocie [...] i celową w kwocie [...] zł z przeznaczeniem wyłącznie na realizację zadań własnych gminy w zakresie zarządzania kryzysowego, jednakże w chwili obecnej z tej rezerwy wydatkowano na ten cel [...] zł, zaś z kwoty przyznanej w limicie na rachunku bieżącym pozostało [...] zł. Podniesiono nadto, iż M. nie posiada wolnych środków, które mogłoby przeznaczyć na zapłatę bez kolizji z innymi niezbędnymi wydatkami. Konieczność zwrotu żądanej kwoty wiązałoby się z obowiązkowymi przesunięciami budżetowymi, a końcowo doprowadziłoby do ograniczenia (jak nie zahamowania) wykonania niezbędnych zadań własnych, a w dalszej konsekwencji również do znacznego uszczerbek w poziomie ich wykonywania. Spowodowałby to również zakłócenie w finansach M., stąd też ma ono ograniczoną możliwość dokonania jakichkolwiek ograniczeń w wydatkach. Do wniosku załączono m. in. uchwałę R. M. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie budżetu M.S. na 2018 r., jak również Zarządzenie B. M.S. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, iż M. wykazał, że zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne było w szczególności zbadanie uchwały budżetowej M.. Jak wynika z uchwały nr [...] R. M. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie budżetu M. S. na 2018 r., w budżecie M. utworzono rezerwy ogółem [...] zł, w tym rezerwę ogólną w kwocie [...] zł i rezerwę celową w kwocie [...] zł z przeznaczeniem wyłącznie na realizację zadań własnych gminy w zakresie zarządzania kryzysowego. Następnie, w dniu [...] marca 2018 r. B.M.S. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta na 2018 r. Jak wynika z Załącznika Nr 3 do tego Zarządzenia, dokonano rozwiązania części rezerwy ogólnej na kwotę [...] zł z przeznaczeniem na zwiększenie wydatków w rozdziale 85501 dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych z lat ubiegłych i odsetek z tym związanych. W konsekwencji Sąd przychylił się do stanowiska M., iż zostało ono pozbawione możliwości zabezpieczenia kwoty żądanego zwrotu – [...] zł – w ramach środków pochodzących z rezerwy ogólnej M.. Zdaniem Sądu, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców M., a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jego kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.