V SA/Wa 924/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Powiat P. wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Uzasadniając wniosek podniesiono, iż w budżecie Powiatu przyjętym uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. zaplanowano deficyt budżetowy na rok 2016 w wysokości [...] zł, którego pokryciem będzie kredyt. Natomiast zwrot części oświatowej subwencji ogólnej będzie stanowił wydatek bieżący, którego zaplanowanie w chwili obecnej znacząco zaburzy zachowanie równowagi budżetowej. Dodatkowo podniesiono, iż zaplanowanie kwoty [...] zł w wydatkach bieżących, spowoduje drastyczne zwiększenie kwoty deficytu budżetowego do poziomu [...] zł, zmniejszając jednocześnie wypracowaną z wielkim trudem nadwyżkę operacyjną. Ponadto Powiat zwrócił uwagę na potencjalne zobowiązania wynikające z poręczeń udzielonych na rzecz SP ZOZ w P. w wysokości [...] zł. W konsekwencji – jak wskazał Powiat – łączna kwota zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz udzielonych poręczeń wynosi [...] zł, co daje 10,78% wykonanych dochodów Powiatu. Skarżąca strona zwróciła również uwagę, iż Ministerstwo Finansów wystosowało wezwanie do zapłaty z dnia [...] marca 2016 r., w którym wezwało Powiat do uiszczenia kwoty [...] zł pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd wydając orzeczenie dotyczące ochrony tymczasowej, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty [...] zł mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Powiacie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Powiatu, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Powiatu, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wnioskujący o wstrzymanie Powiat wykazał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie Powiatu ludności. Konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez Powiat do środków zgromadzonych na inne cele, bądź pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącego Powiatu przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na jego pozytywne rozpatrzenie. Wobec tego, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.