V SA/Wa 926/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z (...) lutego 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Przasnyszu (dalej: Kierownik BP) z (...) stycznia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) Kierownik BP przyznał W. D. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE w łącznej kwocie 96.310 zł, w tym pierwszą ratę w wysokości 48.155 zł. W dniu 22 listopada 2013 r. Kierownik BP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Decyzją z (...) stycznia 2014 r. nr (...) Kierownik BP ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE w wysokości 48.155 zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu organ przywołał ustalony w sprawie stan faktyczny wskazując, iż skarżący w dniu 22 lutego 2005 r. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE wraz z Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni 75,20 m², zbiornik na gnojowicę o pojemności 152,60 m³ oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności 60,16 m³. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt niewykonania przez beneficjenta otwartego zbiornika na gnojowicę skarżący nie spełnił przesłanki zawartej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142, z późn. zm.) tj. nie wykonał przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania gospodarstwa oraz dodatkowo złożył nieprawdziwe oświadczenie o zakończeniu realizacji tych przedsięwzięć. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Dyrektor OR decyzją z (...) lutego 2014 r. nr (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia (...) stycznia 2014 r. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności. W ocenie organu II instancji bezsporne w sprawie jest, że na rachunek skarżącego zostały wypłacone nienależnie środki publiczne z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE w kwocie 48.155 zł tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.). W oparciu o powyższe Kierownik BP prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, a następnie w dniu (...) stycznia 2014 r. wydał w tym przedmiocie decyzję, właściwie wskazując i określając jednocześnie wypłacone kwoty jako nienależnie pobrane. W skardze z 26 marca 2014 r. W. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." przez naruszenie zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, w ten sposób, że organ samodzielnie ustalił nową datę pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności, pogarszając tym samym sytuację prawną skarżącego w zakresie zarzutu przedawnienia roszczenia jeżeli rolnik działał w dobrej wierze. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że odwołujący jest zobowiązany do zwrotu kwoty dofinansowania, pomimo tego, że realizacja przedsięwzięcia została zakończona w ustawowo prawidłowym terminie, a rolnikowi nie sposób jest przypisać ani złej wiary, ani też postawić zarzutu, co do złożenia fałszywego w treści oświadczenia; 2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, s. 18), poprzez wadliwą wykładnię pojęcia dobrej i złej wiary w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznanie, że do odwołującego nie ma zastosowania okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zd. 2 tegoż przepisu, pomimo tego, iż odwołującemu nie sposób jest zarzucić złej wiary na jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu zrealizowanie przedsięwzięcia rolnego; 3) art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, s. 30), poprzez uznanie, że złożone przez beneficjenta oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji rolnej złożone było niezgodnie z prawdą – gdy tymczasem oświadczenie to po pierwsze nie sposób jest uznać jako oświadczenie woli, a po drugie nie sposób przypisać mu jako fałszywej deklaracji powstałej w wyniku poważnego zaniedbania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownik biura powiatowego Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjne. Płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Ponieważ przepisy nie definiują płatności nienależnej, jej sensu należy poszukiwać w ustaleniu warunków do płatności należnej. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury. Wypłacone nienależnie skarżącej środki finansowe dla gospodarstwa niskotowarowego pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Należy wyjaśnić, iż decyzja nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich została decyzją Kierownika BP nr (...) z (...) lutego 2007 r. uchylona w całości. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR nr (...) z (...) czerwca 2007 r. Wyrokiem z 26 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1796/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Dyrektora OR. Oznacza to, iż kwota płatności przekazana na rachunek beneficjenta w dniu 9 maja 2006 r. stanowi płatności nienależne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b należy wyjaśnić, iż powołana regulacja prawna nie stanowiła podstawy orzekania w przedmiotowej sprawie, której przedmiotem nie jest, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki beneficjentowi. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Należy wskazać, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania żadna z przesłanek wyłączających możliwość dochodzenia nienależnie pobranych płatności przewidzianych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, s. 18). Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Tak więc, celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i doręczenia stronie tego rozstrzygnięcia w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ponadto, wskazać należy, że zdanie drugie powyższego przepisu dotyczy wyłącznie elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, przez co należy rozumieć takie sytuacje, w których pomyłka organu zaistniała, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 609/09, LEX nr 596990). W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było, ponieważ płatność została przyznana prawidłowo, natomiast złożenie przez beneficjenta oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, które było niezgodne ze stanem rzeczywistym, miało miejsce po wydaniu decyzji przyznającej płatność. Realizacja płatności nie nastąpiła zatem z powodu błędnego wyliczenia kwoty pomocy finansowej, a następnie jej wypłacenia skarżącemu. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ wypłata płatności nastąpiła w dniu 9 maja 2006 r., natomiast doręczenie skarżącemu decyzji Kierownika BP z (...) lutego 2007 r. o uchyleniu decyzji przyznającej płatność miało miejsce w dniu 15 lutego 2007 r., a więc przed upływem terminów wskazanych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., który stanowi, iż każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny. Organ trafnie wskazał, iż z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym brak jest decyzji stanowiącej podstawę wypłaty pierwszej raty płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, zastosowanie ma art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowiący, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie naruszył wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius. Nie pogorszył bowiem sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej decyzją organu I instancji. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.