V SA/Wa 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Ryku Rolnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. przyznał stronie indywidualną kwotę mleczną dla dostawcy bezpośredniego w wysokości [...] kg. Następnie, na podstawie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie konwersji, Dyrektor OT ARR w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych dokonał stałej konwersji całości indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej na dostawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wszczętego pismem z dnia [...] lipca 2006 r., Dyrektor OT ARR w B. cofnął stronie indywidualną ilość referencyjną dostaw w wysokości [...] kg. W dniu [...] sierpnia 2006 r. strona wniosła, za pośrednictwem Dyrektora OT ARR w B., odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Następnie strona zaskarżyła ww. decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpoznania na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi strony na decyzję Prezesa Agencji Rynku z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił (Sygn. akt IV SA/Wa 2003/06). Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. strona wniosła do Prezesa Agencji Rynku Rolnego o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...]. W niniejszym piśmie strona podniosła, że została wprowadzona w błąd przez pracownika OT ARR w B., który udzielił jej informacji, iż w związku z dokonaną konwersją indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej na indywidualną ilość referencyjną dostaw, strona nie jest zobowiązana do złożenia informacji za rok kwotowy [...] o ilości wyprodukowanego i wprowadzonego do obrotu mleka i przetworów mlecznych. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] odmówił stronie uchylenia zaskarżonej decyzji dowodząc, że w przedmiotowej sprawie za uchyleniem skarżonej decyzji Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] września 2006 r. nie przemawiał zarówno interes społeczny lub słuszny interes strony, tj. brak było przesłanek predestynujących organ administracji publicznej do wydania decyzji w tzw. nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym określonym w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie pismem z dnia [...] września 2007 r. strona wniosła, za pośrednictwem Prezesa Agencji Rynku Rolnego, odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W niniejszym odwołaniu strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OT ARR w B. albo 2) przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżonej decyzji strona postawiła zarzut wyciągnięcia niewłaściwych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku z dnia [...] września 2007 r. strona poinformowała, że w związku z wątpliwościami co do istnienia obowiązku złożenia informacji rocznej za rok kwotowy [...] w następstwie dokonanej z dniem [...] stycznia 2006 r. zamiany całości ([...] kg) indywidualnej ilości referencyjnej sprzedaży bezpośredniej na dostawy i uzyskaną, zdaniem strony, błędną informacją od pracownika OT ARR w B. co do nie istnienia ww. obowiązku, Dyrektor OT ARR w B. wydał z dniem [...] sierpnia 2006 r. niekorzystną dla strony decyzję znak: [...] w sprawie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił twierdzenie organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie za uchyleniem skarżonej decyzji Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] września 2006 r. nie przemawiał zarówno interes społeczny lub słuszny interes strony, tj. brak było przesłanek predestynujących organ administracji publicznej do wydania decyzji w tzw. nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym określonym w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. wniosła o: 1. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 o odmowie uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego 2. uchylenie decyzji organu drugiej instancji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] października 2007 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. 3. zasądzenie od organu administracyjnego, na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Jej uwzględnienie następuje jednakże z powodów innych, niż podała skarżąca. Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego przepisu jest zatem ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 § 1 kpa stanowiąc, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego odwołanie nie służy m.in. od decyzji wydanych w II instancji oraz od decyzji organu I instancji, jeżeli strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji (uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono tego terminu). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że decyzja Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], której zmiany w trybie art. 154 kpa domagała się skarżąca, nie jest decyzją ostateczną. Od decyzji tej bowiem strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. Z tego też względu decyzja Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] cofająca stronie indywidualną ilość referencyjną dostaw w wysokości [...] kg nie mogła być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa, czego ani Prezes Agencji Rynku Rolnego, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wzięli pod uwagę. Okoliczność, że skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2006 r. skierowanym do Prezesa Agencji Rynku Rolnego wniosła o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa wskazała decyzję nieostateczną, rodziło po stronie Prezesa Agencji Rynku Rolnego konieczność dopełnienia obowiązku informacyjnego wobec strony. Organ ma bowiem, na podstawie art. 9 kpa, obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 nie publikowany, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją Romana Hausera, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 r., str. 154). Powyższe odnieść można również do oceny dopuszczalności żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania. Prezes Agencji Rynku Rolnego powinien był zatem poinformować stronę, że wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej, a zatem decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...]. Wskazując stronie, że decyzja Dyrektora OT ARR w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa - nie jest to bowiem decyzja ostateczna - organ powinien był jednocześnie zwrócić się do wnioskodawczyni z pytaniem, czy wobec powyższego wnosi o zmianę lub uchylenie decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...], którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OT ARR w B. o cofnięciu stronie indywidualnej ilości referencyjną dostaw w wysokości [...] kg, zakreślając przy tym termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi. W niniejszej sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego nie poinformował strony, że postępowanie w trybie art. 154 kpa nie może dotyczyć decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Co więcej, nie zauważając, że decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, Prezes Agencji Rynku Rolnego przeprowadził na podstawie powołanego przepisu postępowanie w trybie nadzwyczajnym i wydał decyzję administracyjną o odmowie uchylenia wymienionej decyzji. Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał mocy ww. decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego, naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 154 § 1 kpa. Prezes Agencji Rynku Rolnego i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekli o odmowie zmiany w trybie art. 154 kpa decyzji nieostatecznej, która nie mogła stanowić przedmiotu tego postępowania. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku, w tym w szczególności - dopełniając obowiązku informacyjnego wobec strony (art. 9 kpa) - wyjaśnić jaka jest rzeczywista treść żądania wniosku z dnia [...] lipca 2007r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.