V SA/Wa 93/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... listopada 2011 r. nr ... znak ... w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości i odmowa przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę. Wnioskiem z dnia ... maja 2007 r., G. S. (zwany dalej: Skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. We wniosku zadeklarował do przyznania płatności działki rolne o powierzchni ... ha. Rozpatrując powyższy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia ... czerwca 2009 r., nr ... odmówił skarżącemu przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz jednolitej płatności obszarowej. Również decyzją z tej samej daty nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał Skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości ... zł. Na skutek złożenia przez Skarżącego odwołania od decyzji nr ..., Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. orzekając ponownie w sprawie decyzją z dnia ... października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Wobec przeprowadzenia w gospodarstwie Skarżącego w dniach ... września 2010 r. kontroli na miejscu, potwierdzającej nieprawidłowości wykryte przez kontrolę przeprowadzoną w 2006 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, działając m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "k.p.a."), postanowieniem z dnia ... marca 2011 r. nr ... wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zakończone decyzją z dnia ... czerwca 2009 r. nr ... W jego uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż analiza zgromadzonej dokumentacji w sprawie oraz kontroli na miejscu w roku 2006 r. a następnie w 2009 r. i w 2010 r. potwierdziła brak jakichkolwiek działań rolnika, które wskazywałyby na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia ... lipca 2011 r., nr ..., działając m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 15 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję własną z dnia ... czerwca 2009 r., nr ... oraz odmówił Skarżącemu przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części na obszarze ONW typu ONW – Nizinne strefa I – 2007 i ONW – Niezinne strefa II – 2007 nakładając odpowiednio sankcje w wysokości ... zł i w wysokości ..., które będą potrącane z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż podstawą odmowy przyznania płatności na rok 2007 jest niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2007 wynosiła ... ha natomiast powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła ... ha. Wyliczona zatem procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła ...%. Dalej wyjaśnił, iż na podstawie całości zgromadzonej dokumentacji dotyczącej działki ewidencyjnej Nr ... - o stwierdzonej powierzchni użytkowanej rolniczo na poziomie ... ha (na pozostałej powierzchni działki stwierdzono, że rośnie tam ... letni las) - oraz działki ewidencyjnej Nr ... - na której nie stwierdzono użytków rolnych - zarówno w sprawach skarżącego jak i jego żony M. S., zwłaszcza raportów z kontroli na miejscu z lat 2006 – 2010, Kierownik Biura Powiatowego Warszawa uznał, że w roku 2007 działki ewidencyjne nie były użytkowane na powierzchni do jakich przyznano płatność. Kontrole z lat 2009-2010 stwierdziły, że działka ewidencyjna Nr ... jest użytkowana na powierzchni ... ha natomiast działka nr ... nie jest i nie była użytkowana rolniczo. Dodatkowo podniósł, że kontrole na miejscu przeprowadzone w latach 2009 – 2010 nie potwierdzają jakichkolwiek działań, które wskazywałyby na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z wymogami kultury rolnej. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania decyzją z dnia ... listopada 2011 r. nr ... Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... lipca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wyjaśnił dodatkowo, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie było wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi. Okolicznością taką jest brak użytkowania spornych działek zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007, nr 68, poz. 448). Dalej wyjaśnił, że ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu zarówno z dnia ....06.2006r jak i ...-....09.2010 r. oraz ....11.2010 r. dotyczyły określonych postępowań wszczętych na wniosek strony w danym roku tj. 2006 oraz 2010. Nie dotyczyły natomiast postępowania prowadzonego z wniosku za 2007 r. Raporty z w/w kontroli nie stanowiły zatem nowego dowodu w sprawie, jak to przyjmuje skarżący, ale w sposób pośredni wskazywały na odmienny stan faktyczny istniejący na deklarowanych gruntach we wniosku na 2007 od przyjętego przez organ I instancji w postępowaniu. Zatem na podstawie dokumentów w postaci raportów z czynności kontrolnych ustalony został stan faktyczny na gruntach pomiędzy rokiem 2006 a 2010 albowiem kontrola przeprowadzona w roku 2010 potwierdziła nieprawidłowości stwierdzone na gruntach przez kontrolę w 2006 r. Z powyższego wynika, w ocenie organu, że Skarżący na spornych gruntach nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonych w roku 2006 nieprawidłowości a jednocześnie sporne grunty zgłoszone zostały do dopłat w roku 2010 przez małżonkę Skarżącego. W wyniku przeprowadzenia kontroli w 2010 r. stwierdzono w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym ... spełnienie norm jedynie na obszarze ... ha, a w odniesieniu do działki ... na całej powierzchni brak spełnienia norm. Tym samym, jak podniósł organ odwoławczy, jednoznacznie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że G. S. nie spełnił warunków do objęcia gruntów wnioskowanymi płatnościami ze względu na brak użytkowania rolniczo poprzez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej działki rolnej E oraz części działki C. Pismem z dnia ... grudnia 2011 r. Skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... listopada 2011 r. wnosząc, na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2007, poz. 270 j.t., dalej jako: p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ... lipca 2011 r., ewentualnie o uchylenie skarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., jako naruszających prawo materialne. Dodatkowo wniósł o zawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu, w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w sprawie na podstawie art. 8 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego przedstawione przez organ administracji okoliczności faktyczne nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast fakt zakrzaczenia i zadrzewienia działek zgłoszonych do płatności ONW wynikał z tego, że ich usunięcie wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 z 2009 r z późn. zm.). Podsumowując Skarżący stwierdził, że zgłoszone przez niego działki powinny być objęte płatnościami wobec czego zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia ... listopada 2011 r. Ponownie wyjaśnił, że nową okolicznością w sprawie jest brak użytkowania spornych działek zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... czerwca 2009 r., nr ..., przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i odmowy przyznania wnioskowanych płatności.. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 z póżn. zm.), dalej; k.p.a. , w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ zasadnie wznowił postanowieniem z dnia ... marca 2011r postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007 , zakończone decyzją z dnia ... czerwca 2009r. nr .... Wyszły bowiem na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania przez Kierownika BP ARiMR w W. , a mianowicie to, że na działce nr ... (zdeklarowana powierzchnia ... ha – trwałe łąki i pastwiska) działalność rolnicza była prowadzona tylko na powierzchni ... ha, a pozostała część działki porośnięta jest ...-letnim lasem, zaś na działce o nr . ewidencyjnym ... (zadeklarowana powierzchnia .... ha – trwałe łąki i pastwiska) powierzchnia użytków rolnych wynosi ... ha. Ponieważ kontrola była przeprowadzona w roku 2006, wydano zalecenia, a Skarżący zgłosił powyższe działki do płatności na rok 2007, organowi – przy wydawaniu decyzji z dnia ... czerwca 2009r (dotyczącej roku 2007), nie był znany fakt nie prowadzenia przez Wnioskodawcą na przedmiotowych nieruchomościach działalności rolniczej stosującej dobrą praktykę gospodarki rolnej. Dalsze kontrole na miejscu zostały przeprowadzone dopiero w 2010r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że aby producent rolny mógł uzyskać prawo do dopłat ONW musi łącznie spełniać 5 warunków: 1. producent rolny musi prowadzić działalność rolniczą, 2. na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW) 3. obszar ONW, na którym prowadzona jest działalność rolnicza musi wynosić co najmniej 1 ha, 4. producent rolny musi prowadzić działalność rolniczą przez 5 lat od daty pierwszej wypłaty 5. musi stosować dobra praktykę gospodarki rolnej. Powyższe warunki wynikają z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. .U. Nr 329, poz. 2273 ze zm.) , rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. z 2007r, nr 68, poz. 448), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 406, poz. 306 ze zm.). Z przepisów wspólnotowych mają tu zastosowanie rozporz. Komisji (WE) nr 796/2004 (Dz..U.UE.L 2004/114441/18) i rozporz. Komisji (WE) nr 817/2004 i rozporz. 1257/1999/WE. Pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej jest udzielana producentowi rolnemu, jako osobie, która faktycznie użytkuje grunty rolne. Istotą produkcji jest podejmowanie wszystkich czynności i zabiegów agrotechnicznych w celu uzyskania plonu, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) rolnicze wykorzystywanie gruntów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji z punktu widzenia gospodarowania nimi. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 456/2007). Czynności kontrolne przeprowadzone na przedmiotowych gruntach , deklarowanych przez Wnioskodawcę w roku 2006 , stwierdziły nieprawidłowości będące podstawą odmowy przyznania płatności na rok 2006. Decyzja dotycząca roku 2006 była przedmiotem kontroli przez WSA i NSA , w wyniku jej zaskarżenia przez G. S. Sądy obu instancji uznały za prawidłową powyższą decyzję. Dalsze kontrole na miejscu były prowadzone w lutym i listopadzie 1010r. Zasadnie organ uznał, że na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu należy uznać, że na spornych gruntach Skarżący w okresie między rokiem 2006 (pierwsza kontrola) a rokiem 2010 ( dwie następne) nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonych w roku 2006 nieprawidłowości. Tym samym słusznie wyprowadzono wniosek, że Skarżący nie spełniał warunków do objęcia gruntów wnioskowanymi płatnościami . Dlatego decyzja z dnia ....07. 2011r uchylająca decyzję o przyznaniu płatności z tytułu ONW wydaną przez Kierownika BP w W. i odmawiająca przyznania płatności na rok 2007 jest słuszna, jak również słuszna jest decyzja Dyrektora ... OR ARiMR z dnia ... listopada 2011r (zaskarżona) utrzymująca w mocy decyzję kierownika. Co do podniesionego już na etapie postępowania sądowego zarzutu, iż Skarżący nie dysponował zezwoleniem na wycięcie drzew i krzewów znajdujących się na przedmiotowych gruntach, nie przedstawił on żadnego dowodu w postaci pisma, w którym występował o udzielenie takiego zezwolenia. Ponadto należy zauważyć, iż kontrolujący już w roku 2006 stwierdzili iż na działce nr ... rośnie ponad ... –letni las, Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW, podpisał oświadczenie, że znane mu są warunki, przy spełnieniu których taką płatność można otrzymać i powinien zdawać sobie sprawę, iż na przedmiotowej działce nie stosuje dobrej praktyki rolniczej i faktycznie nie prowadzi działalności rolniczej.. W tej sytuacji powinien rozważyć skorzystanie z innych programów pomocowych z uwagi na brak możliwości prowadzenia na tejże działce działalności rolniczej w zakresie produkcji określonej w § 2 ust. 2 rozporz, Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarow wiejskich. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności decyzji I instancji (umieszczonego w odwołaniu i w skardze) oraz decyzji organu II instancji, należy wskazać, iż postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego które, jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji, w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły. Wyjaśnić w tym miejscu również należy, iż stwierdzenie nieważności jest możliwe w sytuacji, gdy sama decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a stan faktyczny i prawny sprawy nie nasuwa żadnych wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3783/02). W orzecznictwie przyjmuje się również, że sytuacje, w których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA/Wa 1005/96 – Lex nr 45675. Zwrócić nadto należy uwagę, iż organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające, obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z ... czerwca 2009 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 29 07. 2011r,., na mocy której uchylono decyzję z ... czerwca 2009 r. i odmówiono przyznania płatności ONW do gruntów rolnych i nałożono sankcje, z powodu tego, że wyliczona procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnia stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła ... %. Z tych wszystkich przyczyn, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając, aby wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.