V SA/Wa 935/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; skargę oddala. Przedmiotem skargi datowanej [...] lutego 2008 r., (data nadania) wniesionej przez H.M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2005 r., o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] lutego 2005 r. pani H.M., prowadząca działalność gospodarczą w zakresie [...], wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku podkreśliła, iż obecna - bardzo trudna - sytuacja materialna nie pozwala jej na uiszczenie przedmiotowej należności. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2005 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2057/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak zaznaczono w uzasadnieniu ww. wyroku, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. nr 265, poz. 2643). W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony z [...] kwietnia 2005 r., decyzją z [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2005 r. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 510/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2005 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zaznaczono, iż należności z tytułu nieopłaconych składek zostały zabezpieczone hipotecznie, a w związku z tym istnieje możliwość chociażby częściowego ich uregulowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie H.M. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Podniosła, iż organ nie uzasadnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, tym samym przekroczył granice uznania administracyjnego. Zainteresowana wyjaśniła, iż pomimo zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2008 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą zainteresowanej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ podniósł, iż w przypadku skarżącej zachodzą co prawda przesłanki umorzenia należności wskazane w art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), jednakże z uwagi na fakt, iż wierzytelność Zakładu została zabezpieczona hipotecznie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności, zaś umorzenie ich byłoby sprzeczne z interesem wszystkich ubezpieczonych. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż wobec treści wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2005 r., wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. od 1 do 4 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Wskazana powyżej sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie organ po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki umorzenia należności wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz w § 3 cytowanego rozporządzenia. Mając jednakże na uwadze treść powyższych wyjaśnień, należy podkreślić, iż dokonane przez organ ustalenia nie obligowały go do umorzenia należności. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek - mające miejsce w przedmiotowej sprawie - nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sąd po wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału doszedł do przekonania, iż organ mając na względzie specyfikę rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego, w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 10, 11 k.p.a.). Ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego - znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która - zdaniem Sądu - spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ mając na uwadze fakt hipotecznego zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek wyjaśnił, iż istnieje możliwość zbycia nieruchomości, a tym samym możliwość zaspokojenia choćby części należności. Ponadto Prezes Zakładu, wskazując na charakter realizowanych przez Zakład zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych wyjaśnił, iż dochodzenie zaległych składek leży w interesie wszystkich ubezpieczonych. W związku z powyższym Sąd nie mógł zgodzić się z argumentem skarżącej, iż organ nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Dodatkowo, każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Pomimo, iż pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.