V SA/Wa 938/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] przy udziale uczestnika postępowania [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania egzekucyjnego: oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne wobec P. P. na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z [...] lipca 2016 r. wystawionego przez Prezydenta Miasta [...], obejmującego zaległości z tytułu opłaty dodatkowej (za nieuiszczenie opłaty w strefie parkowania) powstałej [...] lutego 2012 r. w wysokości 50,00 zł należności głównej. Odpis tytułu wykonawczego o nr [...] z [...] lipca 2016 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku skierowanym do Centrali Banku Spółdzielczego w [...] został doręczony Zobowiązanemu [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na zawiadomienie bank poinformował, że nie prowadzi rachunku na zlecenie Dłużnika. Dodatkowo Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wystawił zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, które skierował do [...] S.A. oraz [...] . Zawiadomienia zostały doręczone Zobowiązanemu. Banki poinformowały organ egzekucyjny o zaistniałym zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej oraz braku środków na rachunkach, uniemożliwiającym realizację zawiadomień. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. o nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], na postawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec P. P. na podstawie tytułu o nr [...] z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, iż zgodnie z art. 40d pkt 3 ustawy o drogach publicznych zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. W związku z upływem tego terminu organ egzekucyjny stwierdził brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta [...] wniósł w terminie ustawowym zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...]1 lutego 2018 r. Wierzyciel wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest bezzasadne, gdyż pięcioletni bieg terminu przedawnienia z tytułu opłaty dodatkowej ulega przerwaniu zgodnie z przepisami art. 70 Ordynacji podatkowej. Wierzyciel podkreślił, iż w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego zastosowano skuteczne środki egzekucyjne poprzez zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego, tym samym pięcioletni okres biegu terminu przedawnienia uległ przerwaniu na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej i wydłużył się o kolejne 5 lat. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc m.in., że kwestia przedawnienia obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym została uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Zgodnie z art. 13f ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (rada miasta). Stosownie zaś do art. 40d ust. 3 tej ustawy obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Tym samym przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają regulację ustanawiającą 5-cio letni termin przedawnienia w zakresie obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przyjąć zatem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie opłat dodatkowych instytucją przewidującą możliwość przerwania biegu terminu ich przedawnienia, to taka wola znalazłaby swój wyraz poprzez wyraźny zapis w ustawie o drogach publicznych. Brak takiego zapisu automatycznie powoduje, iż brak jest też podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony, a po przerwaniu biegu terminu przedawnienia, biegnie on na nowo od dnia następnego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazywany przepis Ordynacji podatkowej nie może być stosowany jedynie na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych (mówiącego o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów działu III tej ustawy), ponieważ ustawa o drogach publicznych, jako lex specialis wobec ustawy o finansach publicznych i ustawy – Ordynacja podatkowa, reguluje bezpośrednio kwestie przedawnienia omawianych należności. Mając na względzie wskazane okoliczności organ wskazał, że w omawianej sprawie termin dochodzenia obowiązku z tytułu opłat dodatkowych, powstałych [...] lutego 2012 r. upłynął ostatecznie z dniem [...] lutego 2017 r. Tym samym, w sprawie zaistniała przesłanka z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Opisane postanowienie zaskarżył Prezydent Miasta [...]. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 70 § 4 O.p. poprzez jego niezastosowanie; b) art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że dochodzona należność wygasła w sutek przedawnienia; c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, 2) naruszenia art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że przedmiotowa należnośc uległa przedawnieniu. Podnosząc tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Na Zobowiązanym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej wprost z przepisów prawa, na podstawie art. 13f u.d.p. Kwestią sporną jest zastosowanie do tego stanu faktycznego odpowiednich przepisów, regulujących przedawnienie należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym od Zobowiązanego w niniejszej sprawie i w konsekwencji prawidłowości umorzenia postępowania egzekucyjnego. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy dopuszczalności stosowania art. 70 § 4 O.p. do opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. - a tym samym tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do przerwania biegu pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., ze względu na zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym Zobowiązany został zawiadomiony (zajęcie rachunku bankowego). W konsekwencji chodzi o to, czy Naczelnik US jako organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne, ze względu na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a., postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Przyczyną wygaśnięcia obowiązku jest w takiej sytuacji przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu. Kwestia możliwości badania przez organ egzekucyjny, czy obowiązek wygasł nie budzi wątpliwości w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., który daje organowi prawo badania dopuszczalności egzekucji. Jednocześnie wyłącza prawo organu do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Orzecznictwo dopuszcza w szczególności badanie, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98; wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt III SA 1525/99; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 170/10 - wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie należności organ egzekucyjny (Naczelnik US) oraz Dyrektor IAS oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p., zgdnie z którym "obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13 f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone". Powołując się na powyższe uregulowanie organy uznały, że stanowi ono odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m. in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Wskazały w tym zakresie na brak odesłania w tej ustawie do przepisów O.p. lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p). Nie uznały zatem, aby podstawę do zastosowania wobec spornej należności instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia miał stanowić przepis art. 70 § 4 O.p., na mocy art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. Dokonując oceny prawidłowości stanowiska organów w tej sprawie trzeba na wstępie przypomnieć, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. (jak i innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. dopiero w drodze jej nowelizacji dokonaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Dodając przepis art. 40d ust. 3 ustawodawca usunął zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Można zatem zasadnie wnioskować, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. Przedmiotem sporu jest kwestia, czy powyższy stan prawny, obowiązujący od 2005 r., uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wejścia w życie uchwalonej w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych, która w art. 67 przewiduje, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.)". Zdaniem Skarżącego powyższy przepis uprawnia do uznania, że do spornej należności, jako wymienionej w art. 60 u.f.p. niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym, należy zastosować art. 70 § 4 O.p., przewidujący przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. W ocenie Sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Przepis art. 67 u.f.p. stanowi bowiem, że przepisy K.p.a. i odpowiednio - działu III O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych tą ustawą. U.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne regulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/GL 644/16, publ. CBOSA). Powyższy pogląd zaprezentowano także w doktrynie (T. Brzezińki, W. Morawski – Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, opubl. PPLiFS z 2011 r. nr 7-8, str. 25-29). Nie można także znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez u.f.p., pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r. Przedstawione wyżej wywody, oparte na wykładni gramatycznej, historycznej i celowościowej, uprawniają do wniosku, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłowa podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy. Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom Skarżącego – nie ma możliwości zastosowania do ww. opłaty regulacji w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia, określonej w art. 70 § 4 O.p. Stwierdzenie przedawnienia należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wydane w tym zakresie postanowienie odpowiada zatem prawu, podobnie jak utrzymujące je w mocy postanowienia organu II instancji. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydanych postanowień, a których nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie zarzucił Skarżący. W związku z tym za pozbawione uzasadnionych podstaw uznaje Sąd zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Po dokonaniu kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.