V SA/Wa 944/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi L. Spółka komandytowa na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. L. Sp. k. (dalej: spółka, wnioskodawca, strona, skarżący) została poinformowana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warmińsko-Mazurski Oddział Regionalny w Olsztynie o odmowie przyznania pomocy w zakresie wniosku z dnia 7 października 2011 r. złożonego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013: "Pomoc jest przyznawana, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz przepisach odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji". Agencja wskazała, iż wniosek dotyczy wyposażenia obiektu turystyczno-wypoczynkowego v (kod PKD planowanej działalności 55.20.Z). Dofinansowanie wyposażenia lokalu wymagało weryfikacji, czy Wnioskodawca posiada pomieszczenia w tym lokalu przystosowane do deklarowanego rodzaju działalności gospodarczej oraz do wyposażenia, jakie zamierza kupić. Wnioskodawca dostarczył kopię decyzji Nr ... z dnia ...07.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę K. i A. L. oraz A. i J. G.: - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną - kat, obiektu I. - budynku gospodarczego - kategoria obiektu III, - przyłącza: wodociągowego do studni własnej, kanalizacji sanitarnej z przydomowymi oczyszczalniami ścieków, elektroenergetycznego nN-wlz, c.o. Organ powołał się na art. 61 oraz art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112 poz. 1316). Wskazał, że jak wynika z załączonej do wniosku umowy dzierżawy z dnia ... września 2011 r., cały budynek jednorodzinny z funkcją agroturystyczną będzie przeznaczony do prowadzenia działalności w zakresie świadczenia usług turystycznych (cele niemieszkalne). Ośrodek posiada ... miejsca noclegowe - ... apartamenty (każdy ...) oraz ... pokoje dwuosobowe. Powyższe wykorzystanie budynku spowoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, przeciwpożarowych, ochrony środowiska czy też obciążenia obiektu, co obliguje jego właściciela do uzyskania zmiany sposobu użytkowania stosownie do art. 71 ustawy Prawo budowlane. W piśmie z 18 grudnia 2012 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wskazała, że w przedmiotowej sprawie niewłaściwie zastosował on, a przez to naruszył art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Strona podniosła, że zamierza prowadzić działalność gospodarczą (świadczyć usługi) sklasyfikowaną w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności pod kodem 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania" i że właściciel budynku posiada decyzję o pozwoleniu na budowę nr ..., z której wynika, że Starosta ... zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę m.in. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną - kat. obiektu I. Z projektu budowlanego wynika z kolei, że zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem o funkcji agroturystycznej. Decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została decyzją o warunkach zabudowy, która z kolei stanowi, że inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną, którego sposób użytkowania ma być zgodny z przeznaczeniem. Wnioskodawca stwierdził, że budynek ma funkcję agroturystyczną. Funkcja ta nie może być realizowana inaczej niż poprzez świadczenie usług polegających na wynajmie pokoi oraz przygotowaniu i podawaniu posiłków domowych, a zatem jest ona funkcją usługową. Budynek, o którym mowa, może być więc wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej będącej jednocześnie działalnością o charakterze agroturystycznym. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w postanowieniu z dnia ... listopada 2012 r., sygn. ... wydanym przez Wójta Gminy ... oraz postanowieniu z dnia ... listopada 2012 r., sygn. ... wydanym przez Starostę .... Strona podniosła, iż zakładany przez wnioskodawcę sposób użytkowania budynku nie narusza art. 5 ust. 2 Prawa Budowlanego, a tym samym Wnioskodawca zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia spełnia warunki określone w odrębnych przepisach, których regulacje dotyczą realizacji operacji. Strona powołała się także na fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr ... jest decyzją ostateczną, objętą domniemaniem mocy obowiązującej i powołała się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W skardze do Sądu na powyższe pismo Agencji strona zarzuciła naruszenie: 1. § 10 ust. 2 pkt I Rozporządzenia w związku z art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przedstawiony przez Skarżącą sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną- kategoria obiektu I jest niezgodny z jego przeznaczeniem, a co za tym idzie, że Skarżąca nie spełniła warunków wynikających z przepisów odrębnych uzasadniających przyznania pomocy; 2. § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego przez przyjęcie takiej interpretacji przepisu, której rezultatem jest powstanie sytuacji, gdzie wykorzystanie budynku jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną-kategoria obiektu w sposób przewidziany przez Skarżącą, spowoduje zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, przeciwpożarowych, ochrony środowiska czy też obciążeń obiektu, co obliguje jego właściciela do uzyskania zmiany sposobu użytkowania stosownie do art. 71 Prawa budowlanego; Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wystąpił w dniu 24 sierpnia 2012 r. do Starosty Powiatu ... z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji. Uzyskanie postanowienia wyjaśniającego treść decyzji o pozwoleniu na budowę pozwoliło odpowiedzieć na pytanie, czy zgodnie z ww. decyzją dopuszczalny zakres użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną, obejmuje świadczenie usług polegających na wynajmie pokoi turystom wraz z możliwością przygotowania i podawania posiłków domowych. W dniu ... listopada 2012 r. Starosta ... wydał postanowienie wyjaśniające treść decyzji o syg. ..., w którym zaakceptował przedstawiony we wniosku z dnia 31 października 2012 r. sposób użytkowania budynku mieszkalnego. W dniu 6 listopada A. L. złożył w Urzędzie Gminy ... wniosek o wydanie postanowienia wyjaśniającego treść decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w dniu ... kwietnia 2009 r.- nr ..., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną j i budynku gospodarczego, wznoszonych w ramach zabudowy siedliskowej zagrodowej na terenie zrujnowanego siedliska rolniczego, lokalizowanych w granicach działek o nr geod. ... w obrębie ..., gm. .... W odpowiedzi na wniosek Wnioskodawca otrzymał postanowienie z dnia ... listopada 2012 r., syg. ..., w którym Wójt Gminy ... stwierdził, że zgodnie z ustaleniami warunków zabudowy dla inwestycji, świadczenie usług wynajmu pokoi turystom wraz z możliwością przygotowania i podawania posiłków domowych nie narusza ustaleń decyzji. Skarżący podniósł, że § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz kreuje uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania pomocy w sytuacji spełnienia przez niego warunków określonych w tej regulacji prawnej oraz że spełnione zostały wszystkie warunki określone przedmiotowym przepisem, co umożliwia orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy. Skarżący zamierza prowadzić działalność gospodarczą (świadczyć usługi) sklasyfikowaną w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności pod kodem 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania". Podklasa ta obejmuje zapewnienie zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym w specjalnie wydzielonych umeblowanych pokojach lub pomieszczeniach umożliwiających mieszkanie, przygotowanie posiłku oraz spanie lub z warunkami do gotowania lub wyposażonymi kuchniami. Mogą to być pokoje, apartamenty lub mieszkania w budynkach wielopiętrowych lub zespołach budynków, domki letniskowe lub domki kempingowe. Mogą być zapewnione minimalne usługi towarzyszące zakwaterowaniu. Właściciel budynku posiada decyzję o pozwoleniu na budowę nr ..., z której wynika, że Starosta ... po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę m.in. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną - kat. obiektu I. Z projektu budowlanego wynika z kolei, że zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem o funkcji agroturystycznej. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzji nie można czytać w oderwaniu od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na wynajmowaniu pokoi gościnnych turystom wraz z możliwością przygotowania i podawania posiłków domowych, nie jest wymagana zmiana sposobu użytkowania budynku. Nie można zatem żądać od Skarżącego dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku w sytuacji, gdy od początku był on realizowany z myślą o prowadzeniu działalności gospodarczej i dla takiego celu zaprojektowany. Zmiana sposobu użytkowania mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby pierwotna funkcja budynku uniemożliwiała prowadzenie działalności objętej dofinansowaniem i jednocześnie planowana zmiana zmieniałaby warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Co więcej, decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została decyzją o warunkach zabudowy, która z kolei stanowi, że inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną, którego sposób użytkowania ma być zgodny z przeznaczeniem. Budynek mieszkalny, którego decyzje te dotyczą, jest budynkiem o funkcji agroturystycznej. Funkcja agroturystyczna nie może być realizowana inaczej niż poprzez świadczenie usług polegających na wynajmie pokoi oraz przygotowaniu i podawaniu posiłków domowych, a zatem w tym sensie funkcja agroturystyczna jest funkcją usługową. Budynek o którym mowa, może być więc wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej będącej jednocześnie działalnością o charakterze agroturystycznym. Skarżąca podkreśliła, iż zamierza użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem, które określone zostało między innymi zakresem użytkowym określonym we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który zatwierdzony został decyzją o pozwoleniu na budowę i zacytowała fragment jego rozstrzygnięcia. Powtórzyła argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i powołała się na zasadę trwałosci decyzji administracyjnej. Wskazała, że organ administracji publicznej ma obowiązek działać wyłącznie na podstawie prawa, co oznacza nie tylko obowiązek przestrzegania prawa istniejącego, ale również zakaz formułowania żądań, które poza to prawo wykraczają lub nie mają w nim podstawy. Przykładem takiego działania bez podstawy prawnej jest m.in. kwestionowanie przez organ udzielający wsparcia ostatecznej decyzji admninistracyjnej odpowiadającej prawu i wystarczającej do planowanej przez niego działalności, a także ignorowanie przy wydaniu odmowy dofinansowania, przedstawionych przez Wnioskodawcę postanowień wyjaśniających treść decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 13 marca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podzielił uzasadnienie odmowy przyznania prawa pomocy, wyrażone w zaskarżonym piśmie. Organ zauważył, że strona skarżąca podpisała oświadczenie o znajomości zasad przyznawania pomocy i pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku oraz dwukrotnego przedłużenia terminu na dokonanie czynności nie usunęła wszystkich nieprawidłowości i braków występujących w złożonej dokumentacji aplikacyjnej, co uniemożliwiło dalszą weryfikację złożonego wniosku. W ocenie organu przedmiotowy budynek został zakwalifikowany do kategorii obiektu I jako budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją agroturystyczną. Zaznaczył również, iż w świetle ustawy Prawo budowlane kategorię I stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. Organ podkreślił, iż jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych jest zapisany w art. 61 ustawy obowiązek korzystania z obiektów budowlanych w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. Agencja wskazała, iż nie kwestionuje prawidłowości wydanej decyzji przez starostwo, ale brak właściwej kategorii budynku w stosunku do wielkości oraz zakresu działalności, która ma być w nich świadczona, zgodnie z zakresem operacji, zgłoszonym do wsparcia w ramach złożonego wniosku o przyznanie pomocy. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania w sprawie stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt będzie pełnił funkcje inne niż mieszkalne i z tej przyczyny organ uznał, iż budynek ten nie może zostać zaliczony do kategorii I, bowiem utracił on funkcje mieszkalne. Jednocześnie, mimo dwukrotnego wezwania strona nie dostarczyła zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą. Zobligowany jest do przeprowadzenia kontroli legalności objętych skargą decyzji i postępowań prowadzących do wydania tychże w celu sprawdzenia, czy nie doszło do naruszeń prawa powodujących potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dn. 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowi § 10 ust. 1 pkt 3 a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007-2013. Zgodnie z jego treścią pomoc jest przyznawana na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z podjęciem lub wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia stanowiącym wykaz działalności gospodarczych, w których zakresie może być przyznana pomoc. Deklarowana przez stronę skarżącą działalność określona pod kodem PKD 55.20.Z nie jest ujęta w załączniku. Wobec powyższego na taką działalność nie może zostać przyznana pomoc w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", co umyka uwadze strony skarżącej. Ponieważ jednak działalność określona powyższym kodem może być prowadzona tylko w czynnym gospodarstwie rolnym ( porównaj zapisy w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności publ. Dz. U. Nr 251 poz. 1885 ) , a bezsporne jest, że skarżąca Spółka takiego nie prowadzi, organ zbadał czy nie zachodzi możliwość przyznania pomocy na działania wymienione w załączniku do rozporządzenia ( np. PKD 55.10.Z Hotele ). Aby otrzymać wsparcie w ramach działań objętych załącznikiem wnioskodawca winien dysponować obiektem , który spełnia funkcje hotelowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, na co trafnie powołuje się organ, że art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazuje użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie jest sporne, że skarżąca dysponuje budynkiem , który nie jest zakwalifikowany jako obiekt hotelowy, ale budynek mieszkalny z funkcją agroturystyczną. Jest więc możliwość prowadzenia w tym budynku działalności agroturystycznej, która, o czym już była mowa, nie kwalifikuje się do wsparcia w ramach tego działania. Aby prowadzić w tym budynku działalność hotelową , należy zmienić przeznaczenie budynku . A tego wnioskodawca nie uczynił, mimo kierowanego do niego dwukrotnego wezwania - stosownie do wymogów określonych w § 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia . Dlatego też odmowa przyznania pomocy w oparciu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie narusza prawa. Należy dodatkowo wskazać, że kod działalności 55.20.Z był wskazywany od początku – także we wniosku o przyznanie pomocy. W tymże wniosku budynki wskazane jako zaplecze do prowadzenia działalności gospodarczej zostały określone jako budynki agroturystyczne. W ocenie Sądu w sprawie zachodził więc przypadek określony w § 18 ust. 6 rozporządzenia - należało odmówić przyznania pomocy bez wzywania do usunięcia braków wniosku, gdyż wnioskodawca sam określił swoją działalność w sposób, który uniemożliwiał przyznanie pomocy. W ocenie Sądu Agencja wykazała pewnego rodzaju "nadgorliwość" zmierzając do poprawienia wniosku wbrew woli aplikującego o pomoc. Jednak to działanie Agencji, de facto w interesie skarżącego , nie może być uznane za naruszające prawo. Mając powyższe na względzie należy uznać, że ARiMR miała podstawy do odmowy przyznania skarżącej Spółce pomocy w ramach wnioskowanego działania i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.