V SA/Wa 945/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w D. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Sp. z o.o. w D. jest informacja Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym; Dnia [...] października 2009r. skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "Stworzenie innowacyjnego internetowego serwisu wiedzy matematycznej z rozwiązanymi zadaniami, dla gimnazjum, szkół średnich i studiów – Megamatma" w ramach Działania 8.1. Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013. Pismem z [...] grudnia 2009r. organ poinformował Wnioskodawcę, iż wniosek w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami oceny formalnej uzyskał pozytywną ocenę i został skierowany do oceny merytorycznej. W wyniku rozpoznania sprawy, pismem z [...] marca 2010r. organ poinformował Spółkę o nie przyznaniu dofinansowania na realizację projektu, z uwagi na nie spełnienie wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, w szczególności kryterium z pkt 9 - Wskaźnik produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Skarżąca wobec nie zakwalifikowania jej wniosku do dofinansowania złożyła protest z dnia [...] marca 2010r., zarzucając nieprawidłową ocenę wniosku na etapie oceny merytorycznej i wniosła o ponowną pozytywną ocenę merytoryczną projektu i rekomendowanie do dofinansowania. Protest został rozpatrzony pozytywnie, o czym Skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] maja 2010r. Zgodnie z rozstrzygnięciem protestu wniosek został skierowany do ponownej oceny. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku, pismem z [...] sierpnia 2010r. organ poinformował Spółkę, iż nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu, ponieważ projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Dokonując powtórnej oceny projektu również uznano, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego z pkt 9. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w D. wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 7, 8, 9, 10, art. 12 w zw. z art. 35 i 36, art. 40 § 2, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 z późn.zm.) - zwana dalej "z.p.p.r."; 3) § 7 pkt 1 ppkt 3 i 5, pkt 2 ppkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki, działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej - zwany dalej "Regulaminem konkursu". Rozwijając motywy skargi Skarżąca wskazała, m.in., że "Spółka określiła, iż w czasie realizacji projektu niezbędne będzie zatrudnienie dwóch osób". Ponieważ w dacie składania wniosku zarząd Spółki już istniał skarżąca uznała, że nie powinna w punkcie określającym liczbę utworzonych stale obsadzonych miejsc pracy uwzględniać osób już w Spółce funkcjonujących. Wskazała ponadto, że wyłącznie od woli wspólników zależy czy członkowie zarządu zostaną zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, umowy o zarządzanie czy innej. Podniosła, że ocena ekspertów została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy bez uwzględnienia przepisów Kodeksu spółek handlowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej informacji z dnia [...] sierpnia 2010r. o negatywnej ocenie projektu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. sygn.akt [...]Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił skargę [...] Sp. z o.o. bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] listopada 2010r. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. sygn.akt V SA/Wa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił przywrócenia teminu do wniesienia skargi. W wyniku rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lutego 2011r. sygn.akt II GZ 62/11 uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej spółki o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił o jego przywróceniu (postanowienie z dnia 31 marca 2011r. sygn.akt V SA/Wa 1961/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . Wobec powyższego, na wstępie rozważań wskazać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. A zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest oczywiście bezzasadny. Jako nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy uznać należy również zarzut naruszenie przepisów art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z.p.p.r. Przepis art. 26 ust. 2 zawiera normę prawną, której adresatem jest instytucja zarządzająca. Stosownie do art. 5 pkt 1 instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, który realizuje tę zasadę m.in. w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 oraz Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. PARP przeprowadza konkurs zgodnie z przyjętymi przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego regulacjami, co znajduje odzwierciedlenie w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki, działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia Regulaminu konkursu należy wyjaśnić, iż ramy prawne konkursu ogłoszonego na dofinansowanie projektu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, są wyznaczone warunkami zawartymi w ogłoszeniu (oraz aktami do których ogłoszenie odsyła, w tym Regulaminu konkursu) w dniu jego publikacji. Ogłoszenie, a w istocie zawarte w nim postanowienia, oraz złożenie projektu w odpowiedzi na to ogłoszenie przez Skarżącą spowodowało zawarcie pomiędzy PARP a Skarżącą swoistej umowy, której przedmiotem był sposób przeprowadzenia konkursu na ściśle oznaczonych warunkach. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w toku oceny projektu nie doszło do naruszenia Regulaminu konkursu. Zgodnie z Regulaminem konkursu w uzasadnionych przypadkach Komisja Konkursowa, za zgodą Przewodniczącego, zwraca się do wnioskodawcy z prośbą o udzielenie dodatkowych wyjaśnień dotyczących ocenianego wniosku o dofinansowanie. Wyjaśnienia te nie mogą jednak prowadzić do uzupełnienia lub zmiany treści merytorycznej we wniosku (w tym do uzupełnienia lub zmiany danych liczbowych) a jedynie mogą rozstrzygać treści niezrozumiałe lub dwuznaczne. Zmiana wskaźnika rezultatu w tym przypadku wymagałaby zmiany treści wniosku, co jest niezgodne z § 7 pkt 1 ppkt 5 Regulaminu konkursu. Zgodnie z tym postanowieniem uzupełnienia lub poprawienia mogą dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych, o czym przesądza część wstępna pkt 1 - Zasady dokonywania oceny formalnej. Tymczasem wniosek Skarżącej przeszedł pozytywnie ocenę formalną co wynika z pisma z [...] grudnia 2009r. oraz z faktu, iż był on przedmiotem oceny merytorycznej. Przy ocenie wniosku nie doszło również do naruszenia § 7 pkt 2 ppkt 8 Regulaminu konkursu. Zgodnie z tym postanowieniem Komisja konkursowa może dokonywać korekty wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. W przypadku stwierdzenia, że dany wydatek nie może zostać uznany za kwalifikujący się do objęcia wsparciem Komisja konkursowa ma prawo redukowania wydatków do wysokości 10% łącznych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. W tym miejscu wskazać należy, że w ramach kryterium z pkt 9 - Wskaźnik produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia "badana jest prawidłowość podanych informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu mając na uwadze specyfiką działań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz spójność wskaźników z całym projektem. Badaniu podlega, czy wskaźniki zostały prawidłowo dobrane do oceny deklarowanego celu projektu oraz czy są możliwe do zmierzenia. (...) Przyjęte wartości dla wszystkich wskaźników produktu muszą być realne ... ". W ramach tego kryterium nie bada się więc kwalifikowalności wydatków, a wyłącznie prawidłowość podanych informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu oraz prawidłowość ich określenia w kontekście deklarowanego celu projektu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że sama Skarżąca we wniosku stwierdza, że zarząd będzie załatwiać wszelkie sprawy związane z portalem, od strony graficznej, funkcjonalności, itd. Prezes zarządu będzie również pisać tematy matematyczne do portalu (...). Zarząd będzie systematycznie wklejać informacje, treści, artykuły do CMS portalu i formatować jego widok w Internecie, tj. właściwie tworzyć portal z dostarczonych danych. Zarząd będzie również samodzielnie robić prezentacje pokazowe o działaniu portalu. Jednocześnie we wniosku Skarżąca wskazuje, że "drugim celem na poziomie rezultatu będzie utworzenie dwóch stale obsadzonych miejsc pracy dla zatrudnionych specjalistów matematyków, współtworzących zawartość merytoryczną naszego portalu." Przy takim opisie eksperci nie mogli wyprowadzić innego wniosku niż ten, że osoby wchodzące w skład zarządu są niezbędne (kluczowe) do realizacji projektu i praca tych osób będzie niezbędna do utrzymania portalu w okresie 3 lat po zakończeniu okresu dotowania projektu. A zatem prawidłowo uznali, że wskaźnik "Liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy - wartość docelowa 2" dot. zatrudnienia dwóch matematyków(pkt 17 na str. 22 wniosku) został nieprawidłowo dobrany. Skarżąca nie uwzględniła bowiem w tym wskaźniku specyfiki działań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz spójności wskaźnika z całym projektem. Wskaźnik ten powinien obejmować również członków zarządu, którzy świadczyć będą pracę na rzecz projektu i których wynagrodzenia stanowią znaczącą pozycje w budżecie projektu. Należy wskazać, że organ orzekający prawidłowo w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zauważył, że z analizy oświadczenia finansowego wnioskodawcy nie wynika aby Spółka wypłacała jakiekolwiek wynagrodzenia. Sąd stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i bezstronny. Oceny tej dokonali eksperci dysponujący wiedzą w zakresie niezbędnym do oceny projektu. Eksperci zostali powołani w trybie art. 31 ustawy z.p.p.r. Ocena dokonana przez ekspertów jest oceną niezależną i argumenty podnoszone w uzasadnieniu do oceny mogą różnić się między sobą. Ponadto eksperci nie są związani ewentualnymi wskazówkami interpretacyjnymi instytucji rozpatrującej protest przy dokonywaniu ponownej oceny wniosku. Jakkolwiek oceny poszczególnych ekspertów (tak z pierwotnej oceny jak i powtórnej oceny dokonanej w wyniku uwzględniania protestu) różnią się objętością i szczegółowością opisu to jednak wszystkie oceny negatywnie kwalifikują spełnienie przez projekt kryterium merytorycznego z pkt 9 - Wskaźnik produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Dokonując powtórnej oceny (co zostało wskazane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r.) eksperci wskazali, że negatywna ocena kryterium z pkt 9 jest konsekwencją tego, że członkowie zarządu "wykonywać będą istotne i permanentne czynności na rzecz projektu" oraz “poprzez swoje doświadczenie i wiedzę stanowią istotny element realizacji projektu, co powinno się przełożyć na zagwarantowanie ich udziału w projekcie i zapewnienie jego trwałości w okresie 3 lat od zakończenia realizacji".. Oznacza to, że kwestią sporną nie jest to, iż członkowie zarządu pełnią tę funkcję, ale to że ich praca, konkretne usługi wykonywane na rzecz projektu są niezbędne dla realizacji projektu jak i jego utrzymania w okresie 3 lat po zakończeniu finansowania. Dlatego też argumenty prawne wskazujące na charakter prawny stosunku, jaki jest zawiązywany pomiędzy spółką a członkiem zarządu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca błędnie przy tym utożsamia prowadzenie spraw spółki, o którym mowa w art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. (Dz.U. z 2000r. Nr 94, poz.1037 ze zm.) Kodeksu spółek handlowych, z wykonywaniem wszelkiej pracy na rzecz spółki. Tymczasem prowadzenie spraw spółki obejmuje realizację stosunków wewnętrznych, które ogranicza się, co do zasady, do czynności faktycznych, organizacyjnych. Prowadzenie spraw jest pewnym procesem, polegającym na podejmowaniu uchwał, wydawaniu decyzji i opinii, organizowaniu działalności spółki w ten sposób, aby było to zgodne z jej przedmiotem działalności, w celu realizacji jej zadań (por. A. Kidyba, komentarz do art. 201 Kodeksu spółek handlowych). Prowadzenie spraw spółki nie obejmuje więc pisania tematów matematycznych do portalu (...) systematycznego wklejania informacji, treści, artykułów do CMS portalu i formatowania jego widoku w Internecie, tj. właściwie tworzyć portal z dostarczonych danych (s. 25 wniosku). Wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie ma przy tym przeszkód prawnych, aby z członkami zarządu były nawiązane stosunki prawne, przedmiotem których będzie świadczenie pracy wykraczające poza prowadzenie spraw spółki. Możliwość taka wynika wprost z art. 210 § 1 Kodeksu spółek handlowych, który określa kto reprezentuje spółkę w umowie pomiędzy spółką a członkiem zarządu. Członkowie zarządu, a właściwie ich praca, jak podkreślili eksperci, jest niezbędna dla realizacji projektu i utrzymania jego trwałości przez okres 3 lat. Nie ma tu zatem znaczenia, czy osoby te będą przez cały ten okres członkami zarządu a jedynie to, żeby przez cały ten okres świadczyły wskazaną we wniosku pracę na rzecz spółki. Z tych przyczyn Sąd uznał, że dokonana ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Dlatego też na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku