V SA/Wa 954/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR/organ) z dnia [...] kwietnia 2018 r., o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] lutego 2018 r., o numerze [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] maja 2016 r., nr [...] przyznającej D.T. (dalej: Skarżąca) płatność rolnośrodowiskową na rok 2015. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w którym zadeklarowała: - pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania oraz - pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. W dniu [...] maja 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2015: - pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni 17,79 ha w wysokości 6 404,40 zł oraz - pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5,01 ha w wysokości 8 012,00 zł. W dniu [...] lutego 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L., w decyzji nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozstrzygniecie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 12 marca 2014 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z [...] lutego 2018 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, iż w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014 r., poz. 324) zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym" rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym że począwszy od dnia 15 marca 2015 r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej, m.in. na jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. Następnie, organ zwrócił uwagę, że Skarżąca zadeklarowała do płatności w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 5,01 ha zaś w myśl przywołanych powyżej przepisów zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na dodaniu w czwartym roku jego realizacji pakietu 4 - wariant 4.1 - nie jest dopuszczalna. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i korzystającej z przymiotu decyzji ostatecznej. Weryfikacja takiej decyzji może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyroki NSA z 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04, z 20 maja 2010r., sygn. akt II OSK 513/09, z 2 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 37/10, LEX nr 951815, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/13, LEX nr 1380631). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Prezes ARiMR, za Dyrektorem Oddziału stwierdził, że Kierownik Biura wydając decyzję z [...] maja 2016 r. rażąco naruszył przepisy prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego. Zdaniem organu zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na dodaniu w trzecim roku jego realizacji pakietu 4, wariant 4.1, nie jest dopuszczalna, gdyż stałaby w sprzeczności z treścią przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 roku. Tym samym w ocenie organów obydwu instancji w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy wyjaśnić, iż w 2015 r. (w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego) Skarżąca zrezygnowała z kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu ochrona gleb i wód. We wniosku kontynuacyjnym, złożonym w dniu [...] kwietnia 2015 r., Skarżąca zadeklarowała pakiet zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni 17,79 ha oraz pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5, 01 ha, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Badaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego w W. przyznał Skarżącej wnioskowane płatności, w tym płatność do pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5,01 ha oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych dotyczących sporządzenia dokumentacji przyrodniczej do dla pakietu 4. W dniu 15 marca 2014 r. weszły w życie przepisy zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 342), zgodnie z którymi nie jest dopuszczalna zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na dodaniu w trzecim roku jego realizacji pakietu 4, wariantu 4.1. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym że począwszy od dnia 15 marca 2015 r. nic może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej na jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. Organy nadzoru trafnie uznały, że przyznając Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 do pakietu, który nie mógł być dodany do zobowiązania w trzecim roku jego realizacji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. postąpił wbrew jednoznacznej dyspozycji ww. § 3 ust 1 rozporządzenia zmieniającego. W konsekwencji należy stwierdzić, że treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności - nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę, taka decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu jako rażąco naruszająca prawo. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organ nadzoru odmiennej interpretacji przepisu prawa, na podstawie którego wydana została decyzjia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, naruszenie prawa dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego. Tym samym wydanie decyzji przyznającej płatność wbrew regulacji zawartej w § 3 ust. 1 rozporządzenia zamieniającego przez przyznanie płatności do pakietu, do którego płatność nie przysługiwała w sposób jasny i oczywisty narusza ww. przepis, co stanowi o konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z uwagi na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.