V SA/Wa 957/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] marca 2014 r. wniesionej przez Z. w S. (dalej; strona lub skarżąca) jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lutego 2014 r. nr [...], NK: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (dalej: Dyrektor WUP lub organ I instancji) z [...] listopada 2013 r. nr 16; [...] określająca kwotę dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu [...] marca 2012 r. zawarła z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu: "Profesjonalny Menadżer Infrastruktury IT – certyfikowane szkolenia IAITAM" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przedmiotem umowy było przyznanie skarżącej dofinansowania na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej 470.220 zł stanowiącej nie więcej niż 100 % całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Głównym celem projektu, na realizację którego przekazano środki finansowe był wzrost jakości zarządzania w pionach IT w 40 firmach z branż kluczowych w województwa zachodniopomorskiego do XII 2012 r. Założeniami projektu było m.in. objęcie wsparciem 40 firm i ich pracowników w liczbie 60 osób z działów związanych z IT, z branż kluczowych dla rozwoju województwa zachodniopomorskiego (przemysłu drzewno-meblarskiego, logistyczno-spedycyjnych, sektora turystycznego, obsługi portów, spożywczego, sektora ICT, energii odnawialnej, branży budowlano montażowej oraz przemysłu chemicznego. Strona w dniu [...] listopada 2012 r. zgłosiła zmiany do projektu, dotyczące wydłużenia okresu realizacji projektu o trzy miesiące tj. do dnia 31 marca 2013 r. oraz w ramach oszczędności powstałych w zadaniu 1 Szkolenia w wysokości 19.061 zł, zobowiązała się do przeprowadzenia dwóch dodatkowych szkoleń oraz szkolenia dla kadry zarządzającej z "Akademii Coachingu". Organ zaakceptował powyższą zmianę. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła Instytucji Pośredniczącej (IP) końcowy wniosek o płatność za okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. na kwotę 11.362,92 zł. Pismem z [...] maja 2013 r. IP zwróciła się do skarżącej o przedstawienie wyjaśnień, dotyczących zorganizowania dodatkowych szkoleń oraz wskazania jakie zostały podjęte dodatkowe działania w celu zrealizowania zakładanych wskaźników rezultatów w odniesieniu do liczby przedsiębiorstw oraz liczby osób biorących udział w projekcie. Pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżąca wskazała, że w okresie wydłużenia projektu tj. od miesiąca stycznia do miesiąca marca 2013 r. przeprowadzono dwa dwudniowe szkolenia z zakresu Certyfikowany Menadżer Zarządzający Sprzętem (CHAMP) oraz Akademia Coachingu. Przeprowadzono kampanię informacyjno - rekrutacyjną tj. zamieszczono ogłoszenia w prasie regionalnej oraz giga bilbord w ramach reklamy zewnętrznej, kampanię informacyjną w środkach komunikacji publicznej, wysyłkę mailową, przygotowano plakaty i ulotki oraz zamieszczono informację na stronie www. Podkreślono, iż Beneficjent przeprowadził jedno dwudniowe szkolenie z zakresu Certyfikowany Menadżer Zarządzający Sprzętem (CHAMP) oraz szkolenie dla kadry zarządzającej Akademia Coachingu. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. został zatwierdzony przez IP wniosek o płatność końcową. W ramach wniosku zatwierdzono kwotę wydatków w wysokości 2.386,20 zł., uznając przy tym za niekwalifikowalne wydatki w kwocie 8.976,72 zł. Jednocześnie wskazując, iż po rozpatrzeniu ww. wniosku o płatność zaszła konieczność uznania przez IP za niekwalifikowalne wydatki w łącznej kwocie 110.358,96 zł. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. organ, w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności, wezwał skarżącą do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowane w wysokości 110.358,96 zł. W piśmie z [...] września 2013 r. strona opisał podjęte przedsięwzięcia dotyczące osiągnięcia wskaźników projektu. Działania dotyczyły przeprowadzenia akcji informacyjno - promocyjnej, zwiększenia zasięgu oddziaływania kampanii promocyjno - informacyjnej. Skarżąca wskazała, iż osiągnęła zakładaną ilość uczestników projektu, nie osiągając jedynie zakładanej liczby osób, które ukończą projekt. Dodatkowo zwróciła uwagę, iż osiągnięto 100% wskaźnika celu głównego, tj. liczby firm, które poprawiły efektywność zarządzania zasobami IT. Pismem z [...] września 2013 r. Dyrektor WUP poinformował stronę o braku możliwości wstrzymania biegu terminu zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w wyniku zastosowania reguły proporcjonalności. IP, że wzięła pod uwagę wyjaśnienia skarżącej i dlatego też nie zastosowała reguły proporcjonalności do kosztów promocji i rekrutacji oraz do wskaźnika o najniższym stopniu realizacji. W odniesieniu do wskazania przez Projektodawcę, iż osiągnął zakładaną ilość uczestników projektu IP wskazała, iż wskaźnik określony we wniosku o dofinansowanie dotyczy liczby osób, a nie liczby uczestników i został on osiągnięty na poziomie 75%. Jedyny, osiągnięty w 100% wskaźnik: Liczba firm, które poprawiły efektywność zarządzania zasobami IT - wartość docelowa wskaźnika: 16 został osiągnięty w 100%, nie świadczy o osiągnięciu celu projektu: Wzrost jakości zarządzania w pionach IT w 40 firmach z branż kluczowych woj. zachodniopomorskiego do XII 2012 r. Z danych przedstawionych w końcowym wniosku o płatność za okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. oraz wyjaśnień z [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż w ramach projektu zrekrutowano 30 (na zakładanych 40) firm oraz 45 (na zakładanych 60) pracowników. W związku z powyższym, cel główny projektu nie został osiągnięty. Pismem z [...] września 2013 r. Dyrektor WUP zawiadomił o wszczęciu wobec skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków niekwalifikowanych, przyznanych na realizację projektu. Decyzją z [...] listopada 2013r. Dyrektor WUP określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 110.358,96 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca nie osiągnęła założonych we wniosku o dofinansowanie projektu rezultatów, a mianowicie: 1) liczba przedsiębiorstw które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych (projekty o charakterze regionalnym); wartość docelowa: 40, wartość osiągnięta: 30 (75%); 2) liczba pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym; wartość docelowa: 60, wartość osiągnięta: 45 (75%). Zdaniem organu skarżąca nie wykonała także pozostałych dwóch wskaźników, tj. liczby osób, które otrzymały certyfikat IAITAM oraz liczby firm, w których kadra zarządzająca zwiększyła wiedzę o coachingu. W związku z powyższym organ I instancji zastosował regułę proporcjonalności, o której mowa w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zgodnie z którą w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu - wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność - może zostać proporcjonalnie zmniejszona. Pismem z [...] listopada 2013 r. skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności albo alternatywnie o obniżenie wysokości środków tej regule podlegających, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lutego 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się zarzutów skarżącej wskazał, że chybiony jest zarzut dotyczący braku obowiązku do świadczeń wykraczających ponad treść zawartej umowy. Zdaniem Ministra skarżąca była zobowiązana do zrealizowania projektu, który miał przyczynić się do wzrostu jakości zarządzenia w pionach IT w 40 firmach z branż kluczowych województwa zachodniopomorskiego. Minister zaznaczył, że w żaden sposób strona nie wykazała, że nieosiągnięcie założeń projektu nie wynikało z jej winy, więc argumenty, że nie udało jej się osiągnąć w pełni celu głównego projektu, gdyż zostało to spowodowane okolicznościami obiektywnie od niej niezależnymi, za które nie ponosi odpowiedzialności, są nieuzasadniona. Zdaniem Ministra przyczyna nieosiągnięcia założeń projektu leży po stronie skarżącej, która błędnie oceniła możliwości realizacji projektu. Organ odnosząc się do argumentów skarżącej, że podjęła dodatkowe, liczne działania informacyjno-promocyjne, które wykraczały poza zakres zaplanowany w projekcie i które choć nie przyniosły oczekiwanych efektów, to świadczą o dołożeniu przez nią należytej staranności przy wdrażaniu projektu wskazał, że organ I instancji uwzględnił te działania przy wyliczaniu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu naruszenia reguły proporcjonalności. W związku z tym, wydatki związane z działaniami informacyjno-promocyjnymi oraz z działaniami rekrutacyjnymi nie zostały objęte regułą proporcjonalności, gdyż działania te zostały faktycznie wykonane, a poniesione wydatki świadczyły o staraniach skarżącej. Dodatkowo, z ww. względów organ I instancji zastosował regułę proporcjonalności z uwzględnieniem tylko wskaźników celu ogólnego, nie zaś wskaźnika celu szczegółowego liczba osób, które otrzymały certyfikat IAITAM, który został osiągnięty na poziomie 68,75%. Pismem z [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie w całości. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie w całości projektu wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a tym samym przyjęciu, że zastosowanie znajdzie zasada proporcjonalności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w szczególności niesłusznego objęcia regułą proporcjonalności wydatków niezależnych od nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu "Profesjonalny Menadżer Infrastruktury IT - certyfikowane szkolenia IAITAM" realizowanego w Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji i tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w konsekwencji błędne uznanie kwoty środków w wysokości 110.358,96 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych jako przypadającą do zwrotu przez skarżącą jako beneficjenta Projektu oraz żądanie zwrotu ww. kwoty; 4. art. 184 u.f.p. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury wydatkowania i rozliczania w sytuacji, w której regulujące powyższe procedury Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] sierpnia 2012 r. dla zastosowania reguły proporcjonalności - co stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji - wymagają, by nieosiągnięcie założeń merytorycznych Projektu wynikało z przyczyn leżących po stronie skarżącej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu niesłusznego objęcia regułą proporcjonalności wydatków niezależnych i niezwiązanych z nieosiągnięciem założeń merytorycznych projektu jak i nie odniósł się rzetelnie do oceny przyczyn, które leżąc po stronie skarżącej mogłyby doprowadzić do przyczynienia się nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury wydatkowania i rozliczania uzyskanego przez skarżącą dofinansowania projektu. W uzasadnieniu powołała się na wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1179/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 53/12, publ. LEX nr 1164472). Skarżąca zaznaczyła, że przesłanką konieczną odpowiedzialności dłużnika jest jego wina w nieuzyskaniu wskaźnika, co nakazuje brać pod uwagę treść wytycznych (pkt. 3.1.5). Wskazała, że podjęła szereg działań ukierunkowanych na osiągnięcie zakładanych wskaźników. Zdaniem strony organ jedynie pozornie uwzględnił jej działania mające na celu zrealizowanie wskaźników projektu przy ustalaniu wysokości kwoty dofinansowania mającej podlegać zwrotowi. Nie można bowiem uznać za powyższe zastosowanie reguły proporcjonalności z uwzględnieniem tylko wskaźników celu ogólnego (który został osiągnięty w 75%), nie zaś wskaźnika celu szczególnego (osiągniętego na poziomie 68,75%), gdyż jak organ przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niewykonanie tych wskaźników (celu szczególnego) nie było powodem żądania zwrotu dofinansowania. W ocenie skarżącej uznać należało, że nawet gdyby wskaźnik celu szczegółowego został osiągnięty na niższym poziomie niż 68,75%, to nie miałoby to żadnego wpływu na wysokość kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi. Skarżąca wskazała, że organ ustalając wysokość kwoty dofinansowania mającej podlegać zwrotowi dokonuje tego poprzez prosty rachunek matematyczny, kompletnie nie bacząc na fakt, iż brak zrealizowania wskaźników projektu był niezależny od skarżącej, a na pewno nie był przez nią zawiniony. Zastosowanie reguły proporcjonalności - co stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji - wymaga, by nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynikało z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu nie wynika, w jaki sposób, w jakim zakresie i czy w ogóle kryteria zastosowania reguły proporcjonalności zostały spełnione. Pismem procesowym z [...] września 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, a nadto uzupełniła argumentację na jej poparcie. Do pisma załączyła dokumenty potwierdzające uzyskane nagrody i wyróżnienia za zrealizowane przedsięwzięcia współfinansowane ze środków EFS. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie będzie mogła zostać zastosowana reguła proporcjonalności określona w Wytycznych z zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z [...] sierpnia 2012r., zwanych dalej Wytycznymi z [...] sierpnia 2012r. Należy wskazać, że na podstawie umowy o dofinansowanie z 16 marca 2012r. beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-3) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Z kolei w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazano, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i/lub wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. We wniosku o dofinansowanie w pkt 3.1.2 wskazano jakie cele główne zamierzała skarżąca uzyskać, natomiast w pkt 3.1.3 wniosku wskazano cele szczegółowe projektu. Osiągnięcie celów (rezultatów) mierzalne miało być wskaźnikami. Założonym celem głównym był wzrost jakości zarządzania w pionach IT w 40 firmach z branż kluczowych województwa zachodniopomorskiego do III 2013. Cel miał być mierzalny trzema wskaźnikami: 1) liczba przedsiębiorstw które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych (projekty o charakterze regionalnym) wskazano wartość docelową w wysokości 40, natomiast osiągnięto wartość 30 (75%); 2) liczba pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym – wskazano wartość docelowa 60, natomiast osiągnięto: 45 (75%); 3) liczba firm, które poprawiły efektywność zarządzania zasobami IT - wskazano wartość docelową 16, osiągnięto 16. Wśród celów szczególnych wskazano na dwa wskaźniki: 1) wzrost kompetencji 60osób objętych certyfikowanymi szkoleniami IATIAM do III 2013 (pierwotnie do XII 2012) wskaźnik: liczba osób, które otrzymały certyfikat IAITAM (założono 48, osiągnięto – 68,75%), 2) wzrost wiedzy NT coachingu w zarządzaniu kadrami IT w 40 firmach objętych projektem do III 2013, wskaźnik: liczby firm, w których kadra zarządzająca zwiększyła wiedzę o coachingu (założono 40, osiągnięto - 30). Wskaźników tych skarżąca także nie osiągnęła, jednakże jak wynika z zaskarżonych decyzji, niewykonanie tych wskaźników nie było powodem żądania zwrotu dofinansowania przez stronę. Skarżąca we wniosku od dofinansowanie scharakteryzowała grupę docelową (pkt 3.2 wniosku) i stwierdziła, że założona liczba osób (biorących udział w szkoleniu – dopisek Sądu) jest realna do osiągnięcia. Co więcej podała, że zostanie utworzona lista rezerwowa pozwalająca na dobór uczestników w przypadku rezygnacji wybranych osób. Zdaniem Skarżącej gwarantem osiągnięcia rezultatów był fakt, że skarżąca w latach 2006-2010 zorganizował kursy i szkolenia w których wzięło ponad 1000 uczestników oraz zainteresowanie podmiotów szkoleniami ze względu na znaczenie certyfikatów IAITAM na globalnym rynku. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wykorzystała 99,21 % przyznanego dofinansowania, realizując jednocześnie projekt w 75%. Obecnie przedmiotem sporu jest zastosowanie reguły proporcjonalności w wyniku zastosowania, której uznano, że dofinansowanie powinno zostać pomniejszone o kwotę 110 358,96 zł. Na kwotę tę składa się: 1) 95 792,57 zł wartość wydatków w ramach zadania 1 Szkolenia [strona rozliczyła w tym zadaniu wydatki w kwocie 383.170,29 zł (25% niewykonanego wskaźnika to 95.792,57 zł)]; 2) 9 785,68 zł wartość wydatków w ramach zadania 3 Zarządzanie projektem [strona rozliczyła w tym zadaniu wydatki w kwocie 63 293,47 zł, przy czym WUP w Szczecinie nie naliczył reguły proporcjonalności od wydatków na promocję w kwocie 24.150,74 zł (25% od pozostałej kwoty, tj. od 39 142,73 zł)]; 3) 4 780,71 zł wartość wydatków w ramach kosztów pośrednich [rozliczono 19.122,84 zł (25% niewykonanego wskaźnika)]. Mając powyższe na względzie Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że w sprawie do ww. wydatków winna znaleźć zastosowanie reguła proporcjonalności. Na marginesie należy zauważyć, że reguła proporcjonalności została wprowadzona po to aby beneficjenci, którzy nie zrealizowali zakładanych celów nie musieli zwracać całości otrzymanego dofinansowania, tylko co najwyżej proporcjonalnie do nieosiągniętego celu. Umowa o dofinansowanie bowiem precyzyjnie określała prawo instytucji będącej jej stroną do żądania zwrotu części lub całości środków dofinansowania w przypadku naruszenia postanowień umowy, w tym realizacji projektu niezgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu. Obowiązująca zarówno w dacie podpisania umowy wersja Wytycznych jak i w okresie realizacji projektu oraz jego końcowego rozliczenia wskazuje w sekcji 5 podrozdziału 3.1, że: reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym: a) w przypadku niespełnienia kryterium dostępu w ramach projektu – podmiot będący stroną umowy może uznać wszystkie wydatki dotychczas rozliczone w ramach projektu za niekwalifikowalne; b) w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu (wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu. Reguła proporcjonalności nie obejmuje rezultatów miękkich projektu) – wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich; stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez podmiot będący stroną umowy. Dodatkowo Wytyczne wskazują, że reguła proporcjonalności weryfikowana jest przez podmiot będący stroną umowy według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność. W myśl pkt 3 Wytycznych z 14 sierpnia 2012r. (Podrozdział 3.1.5, Sekcja 5 - Reguła proporcjonalności) zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu. Podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny (pkt 4). Reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej (pkt 5). Należy również podkreślić, że w myśl Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Zasady finansowania) reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Nie jest bowiem zasadne, aby w przypadku niezrealizowania założeń merytorycznych projektu, wydatki były akceptowane w wysokości określonej we wniosku o dofinansowanie. Dotyczy to zarówno pomniejszenia kosztów tego zadania merytorycznego, które nie zostało zrealizowane zgodnie z założeniami, jak również odpowiedniej wysokości kosztów zarządzania projektem oraz kosztów pośrednich. Ponadto w Zasadach finansowania w odniesieniu do reguły proporcjonalności wskazano, że w sytuacji bowiem, gdy nie osiągnięto założeń danego zadania na zaplanowanym poziomie, ale jednocześnie poziom wydatków poniesionych na to zadanie jest adekwatny do faktycznie osiągniętych założeń, regułą proporcjonalności są objęte wyłącznie koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie (gdyż wydatki związane z danym zadaniem zostały poniesione proporcjonalnie do osiągniętych założeń). Stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez właściwą Instytucję Pośredniczącą / Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia). Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, iż bezzasadny jest argument strony, że nie była ona obowiązana do świadczeń wykraczających ponad treść zawartego zobowiązania. Skarżąca bowiem była zobowiązana do zrealizowania projektu, którego cel główny został wskazany w pkt 3.1.2 wniosku: wzrost jakości zarządzania w pionach IT w 40 firmach z branż kluczowych województwa zachodniopomorskiego. Tymczasem, jak wynika z przedstawionego przez nią opisu postępu rzeczowego projektu w końcowym wniosku o płatność, nie osiągnęła w pełni założonego celu projektu, gdyż zrealizowała go jedynie w 75%. Objęto bowiem wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych 30 przedsiębiorstw zamiast zakładanych 40 oraz 48 pracowników zamiast 60. Należy wyjaśnić, że Zasady finansowania wskazują, iż cyt. "w przypadku, gdy do jednego zadania są właściwe dwa wskaźniki i żaden ze wskaźników nie został osiągnięty w 100%, bierzemy pod uwagę ten wskaźnik, którego % nieosiągnięcia jest większy". Zatem należy uznać, że organ był uprawniony do zastosowania reguły proporcjonalności od wskaźnika osiągniętego w 75%, gdyż to on odpowiadał za realizację celu głównego (wzrost jakości zarządzania w pionach IT w 40 firmach). Zasadne są także twierdzenia organu odwoławczego, wskazujące na winę skarżącej w nieosiągnięcie celu projektu. Wbrew twierdzeniom strony w sprawie nie wystąpiły czynniki, których nie mogła ona przewidzieć. Powoływanie się na nasycenie rynku szkoleniami, czy też wycofanie wcześniej złożonych deklaracji o przystąpieniu do szkoleń w żadnym wypadku nie może stanowić o braku winy. Należy podkreślić, że to skarżąca ma obowiązek wskazać na okoliczności, które będą świadczyć o braku jej winy, gdyż zarówno z Wytycznych jak i Zasad finansowania wynika, że to strona występuje z wnioskiem o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności i to ona ma obowiązek uzasadnić ten wniosek. Skarżąca natomiast nie uzasadniła tego wniosku, gdyż nie wskazała na okoliczności, których nie można było przewidzieć lub też okoliczności niezależne od strony. Wskazywane powody, zdaniem Sądu, są tylko próbą udowodnienia, że założony cel był możliwy do zrealizowania, gdyby te "przyczyny" nie wystąpiły. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżąca na etapie wniosku poczyniła nieprawidłowe złożenia, co potwierdzała realizacja projektu i problemy z rekrutacją (przesuwanie szkoleń lub też w ogóle brak odbycia szkolenia –patrz pismo skarżącej z 10 czerwca 2013r. – karta 732-733 akt administracyjnych). Powyższe także potwierdza pismo skarżącej z [...] stycznia 2012r. (karta 78-82 akt administracyjnych) w którym sama strona wyjaśniła, że zaplanowana wartość 40% wskaźnika liczba firm, które poprawiły efektywność zarządzania zasobami IT była na bardzo wysokim poziomie, oraz że w projektach prozatrudnieniowych wskaźnik liczby osób zatrudnionych w wyniku nabycia nowych umiejętności i wiedzy na poziomie 30% uznawany jest za bardzo wysoki. Co więcej skarżąca składając pierwsze trzy wnioski o płatność nie sygnalizowała problemów z rekrutacją przedsiębiorców dopiero w dniu [...] listopada 2012r. (umowa została zawarta w dniu [...] marca 2012r.) strona zwróciła się z wnioskiem o wydłużenie okresu realizacji, co też uzyskało aprobatę organu. Po dokonaniu powyższej zmiany umowy, skarżąca nie informowała o jakichkolwiek problemach. W związku z powyższy, zdaniem Sądu, skarżąca ponosi winę w nieprawidłowym, bądź też nieaktualnym rozeznaniu rynku, nieprawidłowym zbadaniu potrzeb szkoleniowych pracowników, a także w ewentualnym zawyżeniu wskaźników, które chciała osiągnąć realizując projekt. Zatem wskazane powyżej przyczyny niezrealizowania projektu nie są przyczynami, których nie można było uniknąć przy prawidłowym rozeznaniu rynku. Wskazywanie obecnie, że w tym samym okresie realizowanych było na terenie województwa zachodniopomorskiego bardzo dużo szkoleń o podobnej tematyce, jest wręcz w ocenie Sądu ewidentną okolicznością świadczącą o nienależytym rozeznaniu rynku, czy też zawyżeniu wskaźników. Jasnym bowiem jest, że w wypadku ogłoszenia określonego konkursu istnieje możliwość, a nawet pewność, że inne podmioty również będą chciały realizować podobny projekt, skoro istnieje potrzeba w tym kierunku (ze względu na zidentyfikowane potrzeby). Dlatego też racjonalny przedsiębiorca winien uwzględnić tę okoliczność przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie, czego w sprawie zabrakło. Sama skarżąca potwierdziła, że skala jej projektu była niewielka, a mimo to nie udało się je uzyskać celu projektu. Zatem trzeba podkreślić, że to sama skarżąca dokonała rozeznania rynku, to ona określiła takie wskaźniki jak we wniosku i to ona w końcu wskazywała na atrakcyjność jej szkolenia ze względu na znaczenie certyfikatów IAITAM na globalnym rynku. Dlatego też obecnie podnoszone twierdzenia o objęciu podobnymi szkoleniami pracowników przez inne firmy wyeliminowało skarżącą, jest tylko próbą przerzucenia odpowiedzialności. Również możliwość wycofania się z wcześniej złożonej deklaracji przez pracodawców, także nie stanowi sytuacji nadzwyczajnej, nie dającej się przewidzieć, gdyż jest to normalna praktyka rynkowa, która winna zostać uwzględniona przy określaniu celów i wskaźników. Dlatego też skarżąca winna ponieść konsekwencje finansowe w postaci zwrotu środków dofinansowania, a nie przerzucać poniesienie tych kosztów na budżet państwa (oraz budżet europejski). Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że Skarżąca wykorzystała niemal całkowicie przyznaną jej kwotę dofinansowania, realizując projekt jedynie w 75%. W podobny sposób należy również ocenić podnoszoną przez skarżącą okoliczność związaną z opóźnieniem w rozpoczęciu projektu z uwagi na konieczność akredytacji do prowadzenia kursów IAITAM oraz fakt akceptacji przez oceniających wskazanych we wniosku wskaźników jako możliwych do uzyskania. Powyższych okoliczności nie można uznać za okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Próba przerzucenia na oceniających współodpowiedzialności za przyjęcie wskaźników we wniosku jest niezasadna. Słusznie w tym kontekście wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, że projekt jest pomysłem autorskim strony w każdym jego elemencie i skarżąca podpisując umowę zobowiązuje się go zrealizować. Ocena pozytywna projektu oznacza jedynie, że Instytucja Organizująca Konkurs potwierdza, że spełnia on wymagania stawiane w konkursie. Natomiast nie potwierdza, że jest on możliwy do zrealizowania w 100 %, gdyż to zależy co do zasady wyłącznie od strony. Zasadnie także organy wyjaśniły, w odniesieniu do wskazania przez skarżącą, iż osiągnęła ona zakładaną ilość uczestników projektu IP, że wskaźnik określony we wniosku o dofinansowanie dotyczy liczby osób, a nie liczby uczestników i został on osiągnięty na poziomie 75%. Należy podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Zgodnie z cywilistycznym rozumieniem to niedochowanie należytej staranności oznacza niedbalstwo dłużnika. Zachowanie strony polegające na braku analizy ryzyka świadczy o jej niedbalstwie i potwierdza zawinione działanie. Prawidłowo również w powyższym kontekście organ II instancji dokonał oceny zachowania skarżącej w toku realizacji projektu, która widząc ryzyko niezrealizowania założonych celów podjęła szereg działań naprawczych, które ostatecznie okazały się nie do końca skuteczne. Dlatego też, jak słusznie wskazano w rozstrzygnięciach, powyższe działania naprawcze zostały zauważone i organ I instancji uwzględnił je przy wyliczaniu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu naruszenia reguły proporcjonalności. Wydatki bowiem związane z działaniami informacyjno-promocyjnymi oraz z działaniami rekrutacyjnymi nie zostały objęte regułą proporcjonalności. Strona bowiem widząc zagrożenie nieosiągnięcia wskaźników podjęła dodatkowy wysiłek, aby zminimalizować straty. Organ I instancji zasadnie uznał, że działania promocyjne wykonano w sposób prawidłowy, świadczyły o staraniach strony i dlatego też zostały w całości (100%) sfinansowane w ramach projektu. Reasumując skarżąca ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami. Wbrew twierdzeniom skarżącej umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji przy jednoczesnym wydatkowaniu środków oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych. Z kolei Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy podkreślić, że są one nieuzasadnione, a w szczególności zarzut naruszenia art. 80 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organy obydwu instancji bowiem szczegółowo wskazały powody, dla których uznały, że niezrealizowanie projektu jest zawinione przez stronę. Skarżąca bowiem, o czym była mowa wyżej, sama opracowała założenia projektu i zdefiniowała wskaźniki określając je na opisanym we wniosku poziomie. Podpisując umowę zobowiązał się realizować ją zgodnie z wnioskiem. Zatem to skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację umowy oraz winny być jej znane konsekwencji nieosiągnięcia celów projektu (reguła proporcjonalności – oświadczenie o zapoznaniu się z treścią Wytycznych - § 3 ust. 2 umowy). Ponadto organy odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasad swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd wyjaśnia również, że mimo pewnego deficytu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie braku odniesienia się do twierdzeń skarżącej wskazującej, że reguły proporcjonalności nie należy stosować w odniesieniu do wskazanych w odwołaniu wydatków, to jednak należy uznać, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko z takim wpływem przepisy p.p.s.a. wiążą możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że organ dokonując oceny zasadności zastosowania reguły proporcjonalności najpierw bada czy reguła proporcjonalności ma zastosowanie, następnie bada wszelkie okoliczności mające znaczenie dla braku osiągnięcia założonych celów. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że skarżąca w całości ponosi winę za brak realizacji założonych celów i dlatego też zastosował zapis, że wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu, a więc zastosował rachunek matematyczny. Cytowane wyżej Wytyczne precyzują, że zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (w sprawie zadanie nr 1), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich. Dlatego też prawidłowo organ proporcjonalne zmniejszył wydatki w ramach tego zadania, gdyż brak było podstaw prawnych do jakiegokolwiek wyłączenia. Skoro nieosiągnięty wskaźnik dotyczył objęcia firm i osób szkoleniami to wszystkie wydatki dotyczące szkoleń podlegają zmniejszeniu. Nie ma racji zatem strona twierdząc, że organ objął regułą proporcjonalności wydatki niezależne i nie związane z nieosiągnięciem celu projektu. Uznanie wydatków na promocję stanowiących koszty zarządzania przeczy powyższej tezie i świadczą o prawidłowej analizie sprawy. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 184 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.). Dlatego też niezrealizowanie wskazanych we wniosku założeń (celów) stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zakresie obowiązku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a także umowy o dofinansowanie projektu - co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w cytowanym art. 184 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zasadnie wydano decyzję zobowiązującą stronę do zwrotu określonej kwoty, którą ustalono stosując regułę proporcjonalności. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.