V SA/Wa 957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018r. sprawy ze skargi [...] i [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem skargi Ł. i M. T. (dalej: skarżący lub strony) jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja lub organ) zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiające przyznania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. Ł. T. wraz z M. T. (osoby wspólnie wnioskujące) zwrócili się o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: wniosek). Pismem z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 20142020 (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 627, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju), Agencja odmówiła przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., 1371 ze zm., dalej rozporządzenie). W uzasadnieniu organ przytoczył treść § 8 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że kontrola krzyżowa potwierdziła, że skarżący otrzymali pomoc finansową w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" w obszarze związanym z racjonalizacją technologii produkcji, zmianą profilu produkcji, zwiększeniem skali produkcji, poprawą jakości lub zwiększeniem wartości dodanej produktu. Agencja podała, że Ł. T. dnia [...] listopada 2017 r. podpisał umowę o przyznanie pomocy nr [...], natomiast M. T. dnia [...] listopada 2017 r. podpisała umowę o przyznanie pomocy nr [...], w których wielkość przyznanej pomocy finansowej wynosiła po 500 tys. zł dla każdego z gospodarstw. Na chwilę obecną obie operacje są na etapie realizacji. Organ podkreślił, że określone w pkt 1, 2 i 3 § 8 ust. 1 rozporządzenia limity nie łączą się. Zatem w związku z uzyskaniem pomocy najpierw w obszarze D w ramach operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 na kwotę 500 tys. zł, w kolejnych naborach (latach) nie przysługuje już wnioskodawcom pomoc, również w przypadku, gdy planują oni założyć wniosek o przyznanie pomocy, tym razem w obszarze A. Tylko w przypadku skorzystania w pierwszej kolejności z pomocy w obszarze A na kwotę przekraczającą 500 tys. zł można ponownie ubiegać się o wsparcie w tym samym obszarze do wysokości limity 900 tys. zł. Mając na uwadze, że wniosek o przyznanie pomocy złożony w dniu [...] lipca 2017 r. przez osoby wspólnie wnioskujące, przekracza limit pomocy wyznaczony na jednego beneficjenta i na jedno gospodarstwo, nie ma podstaw do przyznania pomocy na operację objętą złożonym wnioskiem, co w ocenie ARiMR stanowi niebudzącą wątpliwości przesłankę nieprzyznania pomocy o której mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia. Pismem z [...]maja 2018 r. strony złożyli skargę na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie i przyznanie skarżącym pomocy zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu pismu zarzucili naruszenie przepisów: 1) art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju polegające na odmowie przyznania pomocy, o którą wnosili skarżący w sytuacji, w której nie było podstaw do działań na podstawie ww. przepisu; 2) § 8 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 8 ust. 2 oraz z § 8 ust. 4 poprzez błędne przyjęcie, że skarżący osiągnęli już limit pomocy, gdyż mimo złożenia wniosku dotyczącego obszaru, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia limit 500.000 zł nie ulega podwyższeniu do kwoty 900.000 zł ze względu na uprzednie otrzymanie pomocy w obszarze "D" a nie w obszarze "A", co stanowi wprowadzanie reguł nieznanych obowiązującemu prawu; 3) § 15 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniała niebudząca wątpliwości przesłanka nieprzyznania pomocy; -co przyczyniło się do nieuzasadnionej odmowy przyznania pomocy stronom, o którą wnosili. W uzasadnieniu skargi strony rozwinęli powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Należy podnieść, że ogólne zasady dotycząc przyznawania pomocy w zakresie działania zostały uregulowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm., dalej: rozporządzeniem 1305/2013) oraz rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 808/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L z 2014r., nr 227, s. 18, ze zm.). Warunki oraz tryb przyznania pomocy finansowej w sprawie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. W myśl art. 22, art. 23 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju pomoc jest przyznawana na wniosek, który składa się w terminach wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o przyznanie pomocy. Wniosek o przyznanie pomocy składa się na formularzu opracowanym i udostępnionym przez agencję płatniczą. Wraz z formularzem została opracowana instrukcja wypełniania wniosku. Zakres informacji koniecznych do umieszczenia w treści wniosku został określony przepisem § 13 rozporządzenia. Postępowanie do przyznania pomocy finansowej w przypadku tego działania prowadzone jest z wyłączeniem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi wyjątkami (art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju). Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W sprawie zasadniczą kwestią sporną jest interpretacja § 8 rozporządzenia, a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy w wypadku otrzymania już pomocy w obszarze "D" w wysokości po 500 tys. zł na każdego ze wspólnie wnioskujących rolników, możliwe jest uzyskanie pomocy w innym obszarze, tj. np. w obszarze "A" (w sprawie w wysokości 800 tys. zł). Zdaniem skarżących uzyskanie pomocy jest możliwe, o czym stanowi § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż przez zwrot "nie łączą się" użyty w § 8 ust. 2 rozporządzenia należy rozumieć, że nie podlegają one sumowaniu, tj. limit 500.000 zł i 900.000 zł nie dają prawa do ubiegania się o łączną pomoc w wysokości 1.400.000 zł. Przeciwnego zdania jest Agencja, także powołująca się na ww. przepis i wskazująca, że w wypadku skorzystania już raz z pomocy w maksymalnej wysokości dla danego obszaru, to nie można ubiegać się o pomoc w innym obszarze. W odniesieniu do powyższej sporej kwestii w ocenie sądu w sporze rację należy przyznać organowi. Zatem skoro sporna jest wykładnia § 8 rozporządzenia, to w pierwszej kolejności należy przytoczyć jego treść. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia pomoc przyznaje się i wypłaca do wysokości limitu, który w okresie realizacji programu wynosi maksymalnie: 1) 500 tys. zł, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3, 2) 200 tys. zł - w przypadku operacji obejmującej inwestycje niezwiązane bezpośrednio z budową, modernizacją budynków inwentarskich, w tym ich wyposażaniem, lub adaptacją innych istniejących w gospodarstwie budynków na budynki inwentarskie, w tym ich wyposażaniem, lub budową lub modernizacją magazynów paszowych w gospodarstwach, w których jest prowadzona produkcja zwierzęca, w tym ich wyposażaniem, 3) 900 tys. zł - w przypadku operacji realizowanej w obszarze, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a - na jednego beneficjenta i na jedno gospodarstwo. W § 8 ust 2 rozporządzenia wyjaśniono, że limity, o których mowa w ust. 1, nie łączą się. Limity, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, uwzględniają pomoc finansową przyznaną lub wypłaconą na operację typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego programem (§ 8 ust 3 rozporządzenia). Przy ustalaniu limitu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się sumę kwot pomocy wypłaconej w ramach operacji zrealizowanych, w tym zrealizowanych przez osobę fizyczną występującą jako jedna z osób wspólnie wnioskujących, i kwot pomocy przyznanej w ramach operacji niezakończonych, w tym operacji realizowanych przez osobę fizyczną występującą jako jedna z osób wspólnie wnioskujących (§ 8 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku osób wspólnie wnioskujących pomoc przyznaje się każdej z tych osób, w wysokości uzasadnionej zakresem prac wykonywanych przez każdą z nich przy użyciu przedmiotu operacji stanowiącego współwłasność, uwzględniającym zasoby i potrzeby gospodarstw tych osób (§ 8 ust. 5 rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc przyznaje się na operację: zapewniającą poprawę ogólnych wyników gospodarstwa w obszarze: a) rozwój produkcji prosiąt lub b) rozwój produkcji mleka krowiego, lub c) rozwój produkcji bydła mięsnego, lub d) związanym z racjonalizacją technologii produkcji, wprowadzeniem innowacji, zmianą profilu produkcji, zwiększeniem skali produkcji, poprawą jakości produkcji lub zwiększeniem wartości dodanej produktu; W sprawie nie jest sporne, że skarżący uzyskali już pomoc w wysokości po 500 tys. zł w obszarze "D", tj. w obszarze wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia. Obecnie wspólnie wnioskując o pomoc zwrócili się o jej przyznanie w obszarze "A", tj. na operację zapewniającą poprawę ogólnych wyników gospodarstwa w obszarze: rozwój produkcji prosiąt (§ 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia). Wnioskują o pomoc w wysokości 800 tys. zł. Mając na uwadze cytowany § 8 ust. 1 rozporządzenia należy jednoznacznie wskazać, że podstawowym limitem na jednego beneficjenta i jedno gospodarstwo jest limit 500 tys. zł. Prawodawca wprowadził również dwa wyjątki od wskazanego limitu in plus i in minus, gdyż w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia posłużył się pojęciem, cyt. "z zastrzeżeniem". Pierwszy wyjątek, to możliwość uzyskania tylko 200 tys. zł na operację obejmującą inwestycje niezwiązane bezpośrednio z budową, modernizacją budynków inwentarskich (...). Drugi wyjątek to możliwość uzyskania 900 tys. zł na operację związaną z rozwojem produkcji prosiąt. Prawodawca także jednoznacznie stwierdził, że powyższych limitów nie łączy się. Oznacza, to jak zasadnie wskazała Agencja, że w wypadku wykorzystania całego limitu podstawowego, to nie jest możliwe skorzystanie z limitu przewidzianego dla innego obszaru. Innymi słowy w wypadku uzyskania pomocy, tak jak skarżący w maksymalnej przewidzianej wysokości 500 tys. zł w obszarze wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia, to obecnie skarżący nie mogą uzyskać jakiejkolwiek pomocy zarówno w obszarze niezwiązanym bezpośrednio z budową, modernizacją budynków inwentarskich (200 tys. zł), jak również z obszarem związanym z rozwojem produkcji prosiąt (900 tys. zł). Pomoc ta bowiem jest limitowana i celem prawodawcy jest pomoc dla jak najszerszego grona rolników, a nie tylko dla poszczególnych rolników. Zatem w przypadku ubiegania się o wsparcie i przyznaniu stronie pomocy w obszarze "D" na kwotę 500 tys. zł, w kolejnych naborach (latach) nie przysługuje już stronie pomoc, również w przypadku, gdyby planował złożyć wniosek o przyznanie pomocy, tym razem w ramach obszaru "A". Tylko w przypadku skorzystania z pomocy w obszarze "A" na kwotę przekraczającą 500 tys. zł można ponownie ubiegać się o wsparcie w tym obszarze do wysokości limitu 900 tys. zł. Zasadnie ARiMR w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że § 8 ust. 1 rozporządzenia należ interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy beneficjent choćby jeden raz przekroczy jeden ze wskazanych limitów, to nie można mu przyznać pomocy, gdyż żaden z limitów nie łączy sią ze sobą, a limity przewidziane są na cały okres programowania i odnoszą się na jednego beneficjenta i jednocześnie jedno gospodarstwo. ARiMR także, w odpowiedzi na skargę, prawidłowo powyższe zobrazowała przykładem i wyjaśniła, że w wypadku uzyskania przez wnioskodawcę pomoc w ramach obszaru związanego z rozwojem produkcji prosiąt w wysokości 700 tys. zł (obszar A - limit 900.000 zł), to pozostałą kwotę do górnej wysokości limitu, tj. 200.000 zł może wykorzystać tylko w obszarze "A." Natomiast w przypadku złożenia wniosku w obszarze innym niż A, tj. B, C lub D nalży odmówić przyznania pomocy, gdyż wnioskodawca przekroczyłby podstawowy niepodlegający łączeniu limit w wysokości 500.000 zł (uzyskał 700.000 zł pomocy). W przypadku uzyskania pomocy w kwocie 200 tys. zł przy podstawowym limicie 500 tys. zł wnioskodawca może ubiegać się o dalszą pomoc do kwoty pozostałej do osiągniecia górnej granicy podstawowego limitu, tj. do kwoty 300 tys. zł we wszystkich obszarach pomocy (poza operacjami objętymi limitem 200.000 zł), gdyż w przypadku przyznania pomocy na kwotę 300 tys. zł będziemy mieli do czynienia z osiągnięciem maksymalnej wysokości podstawowego limitu w kwocie 500 tys. zł, który nie podlega łączeniu z innymi limitami. Powyższe zostało również jednoznacznie wyjaśnione w ramach pytań i odpowiedzi z 8 listopada 2016 r. - Modernizacja gospodarstw rolnych (http://www.arimr.gov.pl/pytania-i-wnioski-do-arimr/poddzialanie-41-modernizacja-gospodarstw-rolnych/pytania-i-odpowiedzi-z-8-listopada-2016-r.html) w odpowiedzi na pytanie 1 "Jaki przysługuje limit pomocy w typie "Modernizacja gospodarstw rolnych" w przypadku ponownego ubiegania się o wsparcie?", a także w odpowiedzi na pytanie 6 "Czy na realizację operacji w obszarze D, obejmującej w jednym wniosku o przyznanie pomocy zarówno zakup maszyn do prac polowych i budowę budynku inwentarskiego, można przyznać pomoc do wysokości 500 tys. zł" i pytania 34 "Czy w przypadku gospodarstwa prowadzącego produkcję prosiąt możliwe jest ubieganie się o wsparcie w wysokości 400 tysięcy złotych w naborze wniosków w obszarze "A" na budowę porodówki a następnie skorzystanie z dofinansowania w obszarze "D" na budowę tuczarni i uzyskanie dofinansowania w wysokości 500 tysięcy złotych?" z 5 listopada 2015 r. (http://www.arimr.gov.pl/pytania-i-wnioski-do-arimr/poddzialanie-41-modernizacja-gospodarstw-rolnych/pytania-i-odpowiedzi-z-5-listopada-2015-r.html). Także w samym Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich zatwierdzonym przez Komisję Europejską decyzją wykonawczą C(2014) 9783 z dnia 12 grudnia 2014 r., z późn. zm. również jasno podano, że maksymalna wysokość pomocy udzielonej jednemu beneficjentowi i na jedno gospodarstwo rolne, w tym na realizację projektów zbiorowych, w ramach poddziałania, w okresie realizacji PROW 2014-2020, nie może przekroczyć: 900.000 zł – w przypadku operacji realizowanej w ramach celu – rozwój produkcji prosiąt, 500.000 zł – w przypadku pozostałych celów, przy czym na inwestycje niezwiązane bezpośrednio z budową, modernizacją budynków inwentarskich lub adaptacją innych istniejących w gospodarstwie budynków na budynki inwentarskie, lub budową lub modernizacją magazynów paszowych w gospodarstwach, w których prowadzona jest produkcja zwierzęca, nie może przekroczyć 200 tys. zł. Powyższe limity nie łączą się. Reasumując skoro skarżący wykorzystali limit pomocy, jaki przysługiwał im w okresie programowania, to prawidłowo ARiMR odmówiła im przyznania pomocy. Zasadnie bowiem stwierdzono, że w wypadku uzyskania już pomocy w wysokości maksymalnego limitu w obszarze D (500 tys. zł), to w kolejnych naborach pomoc taka już nie przysługuje stronie, również w przypadku, gdyby planował złożyć wniosek o przyznanie pomocy w ramach celu rozwój produkcji prosiąt (obszar A). Mając powyższe na względzie sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.