V SA/Wa 961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura (spr.), Asesor WSA Andrzej Kania, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi A. J., M. J. i N. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego. I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza solidarnie na rzecz A. J., M. J., N. J. od Ministra Obrony Narodowej kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] znak [...] odmawiającą umorzenia A. J., M. J., N. J. umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich za lokal mieszkalny w kwocie 55.687,53 zł. Zaskarżona decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 14 czerwca 2004 r. A. J. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o umorzenie zadłużenia lub odsetek od zadłużenia o umorzenie należności z tytułu opłat za zajmowane mieszkanie uzyskane jako kwatera stała przydzielona żołnierzowi zawodowemu. We wniosku zainteresowany wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy zadłużenia za okres od 1997 r. do 2001r., które powstało w związku z niskimi dochodami i z koniecznością ponoszenia wydatków na leczenie chorego syna, którego życie było zagrożone. Wniosek ten został przekazany wg właściwości Dyrektorowi Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ ten pismem z dnia [...].07.2004r. noszącym znamiona decyzji odmówił uwzględnienia wniosku. Od orzeczenia tego zainteresowany złożył odwołanie, które zostało uwzględnione decyzją z dnia [...].09.2004r. przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu [...] listopada 2004 r. decyzją Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił A. J. umorzenia należności z tytułu zaległych opłat za mieszkanie w kwocie 46.231,99 zł powołując się na to, że w świetle obowiązujących przepisów po dokonaniu oceny sytuacji życiowej i materialnej zainteresowanego uznał, że brak jest do tego podstaw. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego odwołania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...].12.2004r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W decyzji tej organ podniósł, że wnioskodawca otrzymuje emeryturę w wysokości 835,94 zł, która jest obciążona zajęciem komorniczym, zaś jego żona M. J. została zatrudniona w Urzędzie Miasta w ramach prac interwencyjnych. Fakty te wskazują, że brak jest podstaw do umorzenia zaległości tym bardziej, że organ w świetle obowiązujących przepisów, może ale nie musi dokonać ich umorzenia. Od decyzji tej zainteresowany złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2006r. sygn.akt I SA/ Wa 428/05 stwierdził jej nieważność. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika działającego z upoważnienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej bez dostatecznego wykazania istnienia wymaganego, imiennego upoważnienia. W związku z treścią opisanego wyroku decyzją z dnia [...].06.2006 r. Nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchylił decyzję Dyrektora Oddziału "[...]" WAM z dnia [...] listopada 2004 r. wskazując, że w toku postępowania międzyinstancyjnego doszło do uchylenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania oraz, że weszły w życie nowe przepisy dotyczące umarzania należności, które określają organ właściwy rzeczowo do orzekania w tej kwestii w zależności od wysokości zadłużenia. Spowodowało to, że organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stał się Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Postanowieniem z dnia [...].07.2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zmodyfikowanym wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2006 r. skierowanym do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, A. J. zwrócił się ostatecznie o umorzenie kwoty zadłużenia w wysokości istniejącej na dzień rozstrzygania o umorzeniu wraz z odsetkami określając, że na dzień złożenia wspomnianego wniosku określa ją na kwotę 54.762,88 zł. We wniosku tym przedstawił jednocześnie sytuację członków swojej rodziny t.j. żony i dzieci wskazując, że żona nie ma wykształcenia i mimo ukończenia kursów, nie może znaleźć żadnej pracy, zaś możliwość wykonywania przez nią pracy w ramach prac interwencyjnych już się skończyła. W toku rozpoznawania sprawy Prezes WAM, wezwał M. J. i N. J. pełnoletnią córkę zainteresowanego do udziału w sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi M. J. wyjaśniła, że jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podniosła, że ukończyła kursy, które miały jej pomóc w znalezieniu zatrudnienia, co się jednak nie udało. Wskazała, że sytuacja materialna rodziny jest bardzo trudna a pogarsza ją to, że dzieci i mąż chorują. Samo leczenie dzieci kosztuje od 200 do 400 zł miesięcznie lecz nie może przeznaczyć na ten cel takich środków, ponieważ ich nie ma. N. J. wyjaśniła, że mimo, że jest pełnoletnia to ze względu na kontynuowanie nauki pozostaje na utrzymaniu rodziców. Sama nie posiada żadnego majątku i nie dysponuje żadnymi środkami utrzymania. Decyzją z dnia [...].09.2006r. Nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił uwzględnienia wniosku o umorzenie należności w kwocie 55.687,53, przyjmując, że możliwe było zmodyfikowanie złożonego wniosku przez zainteresowaną stronę na tym etapie postępowania tak, ażeby rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło aktualnego zadłużenia. Prezes ustalił, że w lokalu, którego dotyczą zaległości, mieszkają małżonkowie A. i M. J., pełnoletnia córka N. J. oraz dwie niepełnoletnie córki i niepełnoletni syn. Organ wskazał, że w stosunku do A. J. prowadzona była skuteczna egzekucja, w ramach której z jego emerytury potrącana była kwota ok. 200zł. m-cznie. Ze względu na zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej egzekucja należności na rzecz WAM prowadzona będzie przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O., z tym, że ze względu na zajęcia z wniosku innych wierzycieli kwoty potrąceń na rzecz WAM będą bardzo niskie. Źródłem utrzymania całej rodziny jest emerytura w kwocie 887,77 zł brutto, z której potrącana jest suma 221,94 zł. Z decyzji dotyczącej M. J. wynika, że na sierpień i wrzesień 2006 Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznał jej zasiłek okresowy w kwocie 28,20 zł., m-cznie ponadto zainteresowani otrzymują od marca 2006 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 300 zł. M. J. zarejestrowana jest w PUP w O. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wszystkie dzieci, w tym pełnoletnia córka N. kształcą się w szkołach. Wnioskodawca i troje dzieci są pod stałą opieką lekarzy specjalistów ze względu na stan zdrowia, lecz nie przedstawili oni żadnych rachunków dotyczących kosztów leczenia. Rozpoznając sprawę Prezes brał pod uwagę stan faktyczny sprawy, który ocenił mając na względzie dyrektywy określone w § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 29 października 2004 r. (Dz. U. 245, poz.2460). w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących WAM. W świetle przepisów organ administracji nie ma obowiązku umorzenia należności. Po dokonaniu oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego Prezes uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Tym niemniej zainteresowani mogą w takiej sytuacji wystąpić o odroczenie zapłaty należności lub jej rozłożenia na raty. O decyzji tej małż. J. oraz N. J., którym doręczono decyzję złożyli odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. W odwołaniu zakwestionowali ustalenia zawarte w decyzji dotyczące kosztów leczenia wskazując, że stan zdrowia chorych wymaga nie tylko przyjmowania leków ale i odpowiedniej diety, na finansowanie której rodziny nie stać. Odwołujący się podkreślili, że sytuacja rodziny jest bardzo trudna a brak odpowiednich środków wręcz zagraża jej egzystencji. Wskazali, że stan finansów jakimi dysponują uniemożliwia im spłatę należności w każdej formie w tym w ratach. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Minister Obrony Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. , w zw. z art. 19a ust. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 41, poz.398 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji ( jak należy rozumieć podzielając je) i wskazując, że odwołanie nie jest uzasadnione. Minister wyjaśnił, że WAM jest obowiązany wykonywać w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz prawa własności i inne prawa rzeczowe. Zaniechanie dochodzenia należności lub jej umorzenie mogłoby stanowić naruszenie zasad dyscypliny finansów publicznych przez WAM. Umorzenie należności następuje w wyniku wydania decyzji uznaniowej po analizie zebranego materiału dowodowego. Odwołujący są w trudnej sytuacji lecz mimo tego nie są zainteresowani odroczeniem bądź też rozłożeniem należności na raty. Od decyzji tej zainteresowani oraz dodatkowo J. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz stwierdzenie, że spełnione zostały warunki do umorzenia należności z tytułu opłat za zajmowane mieszkanie. Strony wskazały, że decyzja wydana została z przekroczeniem obowiązujących terminów do jej wydania , co powoduje, że jest ona nieważna. Niezależnie od tego w sprawie wypowiadał się już WSA w Warszawie, który stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji. Podniesiono ponownie sytuację finansową i życiową rodziny, która przemawia zdaniem skarżących za koniecznością umorzenia należności oraz dowodzi, że w decyzji sytuacja ta nie została właściwie oceniona. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę J. J. postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się należy, ze skarżącym, że wprawdzie w sprawie przy wydawaniu decyzji naruszony został art. 35 k.p.a. jak również, że w sprawie nie zastosowany został w związku z tym tryb wynikający z treści art. 36 k.p.a. ale nie powoduje to konieczności uchylenia decyzji z tej przyczyny a tym bardziej nie jest to przyczyną jej nieważności. Zasadny jest natomiast zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz.U.z 2004r. Nr 245 poz.2460), rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności pieniężnych przysługujących Agencji następuje w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest konieczność rozpoznania sprawy a następnie jej rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasad wynikających z treści art. 7, 77, 80 k.p.a. a więc z uwzględnieniem zasad wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego a następnie jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na wspomniane zasady wskazując, że kierował się nimi wydając rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu jednak powołanie się na stosowanie przedstawionych zasad bez ich faktycznego, rzeczywistego zastosowania w sprawie, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że organ orzekał swobodnie a nie dowolnie. Jest to tym ważniejsze, że sprawa o umorzenie należności z tytułu opłat za mieszkanie kończy się wydaniem decyzji uznaniowej, a więc w sprawie w sposób szczególny trzeba położyć nacisk na konieczność prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa – art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu zasada ta nie została w sposób właściwy spełniona między innymi ze względu na niedostatki decyzji, w tym jego uzasadnienia. Warunki jakie powinna spełniać decyzja zostały zawarte w treści art. 107 § 1-3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia ich w sposób właściwy, co wiąże się również z nieprawidłowym wypełnieniem przez organ obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. t.j. z zasadą dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności polega bowiem nie na spełnieniu funkcji kontrolnych organu i rozpoznaniu odwołania ale polega na rozpoznaniu jej od początku, co znaczy, że konieczne jest wskazanie przez organ jakie poczynił ustalenia faktyczne, jak ocenił zebrane dowody i jakie znaczenie mają one dla powziętego rozstrzygnięcia, przy czym konieczne jest również ażeby organ odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Decyzja nie może zostać uznana za prawidłową jeżeli ogranicza się do przedstawienia ustaleń i stanowiska organu I instancji a następnie zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powoduje to bowiem, że sprawa została rozpoznana w sposób formalny a zatem niedostateczny. Względy te powodują, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu II instancji przez Sąd. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga to, że zaskarżona decyzja nie spełnia w sposób prawidłowy określenia stron postępowania. Wprawdzie w decyzji wymienia się w jej osnowie osoby będące stronami, które wniosły odwołanie i decyzja została tym osobom doręczona, tym niemniej przy ponownym rozpoznaniu sprawy wspomniane uchybienie, mimo że nie ono jest decydujące w sprawie, należy naprawić. Uchybienie takie dotyczy również decyzji I instancji ale ponieważ w istocie rzeczy z jej treści wynika kogo dotyczy, ponadto została ona w sposób prawidłowy doręczona ze stosownym pouczeniem i zostało wniesione od niej odwołanie Sąd uznał za niecelowe jej uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne stanie się dokonanie przez organ wszechstronnych ustaleń dotyczących sytuacji stron. Organ będzie miał obowiązek dokładnie ustalić wysokość środków finansowych jakimi dysponuje rodzina, wysokość potrąceń egzekucyjnych i z jakiego tytułu powstały. Ponadto wysokość koniecznych opłat ponoszonych przez zainteresowanych w postaci opłaty za mieszkanie, media, wydatki ponoszone na leczenie, przy czym należy mieć na uwadze to, że zarówno skarżący jak i jego troje dzieci podlega leczeniu specjalistycznemu. Okoliczność ta co do zasady zatem wskazuje, że jakieś koszty leczenia muszą być ponoszone. Należy ustalić czy strony są w stanie ponosić konieczne środki na leczenie - tu należy bliżej wyjaśnić treść oświadczenia M. J. w tym zakresie. Ponownie należy ustalić kwestię pracy, czy też jej braku po stronie M. J. i jej ewentualnych możliwości w tym zakresie. Należy wyjaśnić jakie są koszty niezbędnych wydatków związanych z wyżywieniem rodziny, kształceniem dzieci, przy czym należy mieć na uwadze, że w przypadku uczących się, dorosłych dzieci w grę wchodzi obowiązek alimentacyjny rodziców. Wskazanych ustaleń organ może dokonać poprzez uzupełniające postępowanie dowodowe korzystając ze wszelkich możliwych dowodów zgodnie z art. 75 k.p.a. Dopiero taka pełna wiedza na temat sytuacji życiowej, finansowej, zdrowotnej członków całej rodziny, pozwoli na właściwą odpowiedź na pytanie, czy egzekucja należności spowodowałaby zagrożenie dla jej dalszej egzystencji, czy też nie, a w dalszej kolejności podjęcie wspomnianej decyzji uznaniowej. Organ powinien mieć przy tym na uwadze okoliczność korzystania przez rodzinę z pomocy społecznej i ustalić jej pełny zakres poprzez wyjaśnienie, czy dzieci również są nią objęte - choćby w szkole. Podejmując decyzję organ oczywiście musi rozważyć ją poprzez pryzmat treści art. 7 k.p.a. a więc mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony i to, że interes społeczny nie jest przeważający. Należy mieć na uwadze, że niezależnie od obowiązku przestrzegania dyscypliny finansowej po stronie organów, zasada ta w określonych wypadkach, w szczególnych okolicznościach dotyczących konkretnych dłużników, doznaje ograniczenia w związku z treścią rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.