V SA/Wa 963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. T. (dalej: skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. S.T. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, z uwagi na fakt zamieszkiwania w Polsce jego żony i dzieci. Organ decyzją z [...] października 2008r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż jego pobyt w Polsce w okresie co najmniej 2 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku nie był nieprzerwany. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego wyłączono jawność dokumentów oznaczonych klauzulą "zastrzeżone" stanowiących część materiału dowodowego sprawy, Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...], na mocy której ponownie odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia wymogu nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski, w okresie co najmniej 2 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Organ orzekający podkreślił, iż dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz, że S.T. nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, a celem zawarcia przez niego małżeństwa z obywatelką polską było obejście przepisów prawa o udzielaniu zezwolenia na osiedlenie się. Wojewoda [...] odniósł się ponadto do wniosku dowodowego dot. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, stwierdzając, iż przeprowadzenie w/w dowodu nie jest konieczne, ani zasadne. W ustawowym terminie cudzoziemiec wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucając m.in. błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie świadków, tj. I. J., I. J., K. H., M. L. G. i A.G. na okoliczność wspólnego zamieszkiwania przez małżonków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił S. T. przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej o klauzurze: "zastrzeżone" i "poufne". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia S. T. zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że cudzoziemiec nie udokumentował nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie co najmniej 2 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku. Ponadto wskazał, iż w badanym okresie wnioskodawca co najmniej 383 dni przebywał poza granicami Polski. Jednocześnie organ podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do stwierdzenia, iż dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowiłby zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na powyższe rozstrzygnięcie S. T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że cudzoziemiec nie spełnił przesłanki nieprzerwanego pobytu, uznanie fikcyjności małżeństwa cudzoziemca, przyjęcie iż pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, sprzeczność zeznań cudzoziemca i jego małżonki. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, naruszenie art. 7 i 8 Konstytucji poprzez przekroczenie zakresu dyspozycji norm stosowanych w sprawie i rażące przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej kpa. Rozwijając motywy skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków mających na celu pełne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz właściwe załatwienie sprawy. Powołał się także na problemy zdrowotne oraz wskazał, iż sugestie dot. fikcyjności małżeństwa są bezpodstawne i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie . Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do orzekania co do istoty sprawy. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków, w tym przypadku udzielając zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. Wszelka zatem argumentacja skarżącego dotycząca powyższego nie może być przedmiotem analizy sądu administracyjnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wyjaśnia, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006r. Nr 234, poz.1694 ze zm.). Stosownie do postanowień art.64 ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodnie z art.64 ust.4 ustawy o cudzoziemcach pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy w okresach, o których mowa w ust.1 pkt 2 lub 3, chyba że przerwa była spowodowana wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium RP, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium RP; towarzyszeniem małżonkowi wykonującemu obowiązki zawodowe lub świadczącemu pracę na warunkach, o których mowa w pkt 1 cyt. przepisu; leczeniem cudzoziemca. Jednocześnie zgodnie z art.66 ust.1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, jeżeli: - nie spełnia wymogów, o których mowa w art.64 ust.1, - wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes RP, - podstawą ubiegania się o zezwolenie jest zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim, a związek małżeński został zawarty wyłącznie w celu obejścia przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub zezwolenia na osiedlenie się. W przypadku stwierdzenia którejkolwiek okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odmowa udzielenia zezwolenia na osiedlenie się jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z dyspozycji omawianego przepisu. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się był fakt, że cudzoziemiec nie był w stanie wykazać, iż posiadał nieprzerwany pobyt w okresie dwóch lat poprzedzającym złożenie wniosku. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia organu są prawidłowe. Ciężar dowodu w kwestii nieprzerwanego pobytu cudzoziemca na terytorium RP spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy. Organ wskazał, że S. T. spełnia wymóg co najmniej 3-letniego okresu pozostawania w małżeństwie z obywatelką polską, bezpośrednio poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, co najmniej 2 letniego pobytu na podstawie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się (dokonując powyższej oceny uwzględniono pobyt S. T. na podstawie wiz pobytowych proceduralnych wydanych mu w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach oraz okoliczność udzielenia w efekcie Stronie wnioskowanego zezwolenia). Jednocześnie zasadnie uznano, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający do stwierdzenia, iż dalszy pobyt S.T. na terytorium Polski stanowiłby zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach). Odnosząc się do zarzutów dotyczących fikcyjności małżeństwa skarżącego należy zauważyć, iż są one bezpodstawne, ponieważ z uwagi na ustalenie, iż cudzoziemiec miał dłuższe przerwy w pobycie niż umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej, organ nie prowadził postępowania w tym zakresie i nie stwierdził jednoznacznie, iż zawarte małżeństwo jest fikcyjne a jego celem była jedynie legalizacja pobytu. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP był brak dowodów wskazujących na spełnienie przesłanki nieprzerwanego pobytu na terytorium RP. Tym samym nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zmierzającej do ustalenia kwestii fikcyjności małżeństwa. W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia przepisów procesowych. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Zarzuty postawione stronie zostały udowodnione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ nie dopuścił się także złamania zasady legalizmu wynikającej z ustawy zasadniczej. Analiza akt nie wskazuje dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia organu są stanowcze, oparte na materiale dowodowym i wystarczające do merytorycznego orzekania w sprawie (art. 80 kpa). Wyjaśnić również należy, iż zasada uwzględnienia słusznego interesu obywateli z art. 7 kpa nie może powodować naruszenia prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję decyzji związanej. Do tego rodzaju spraw, w których przepisy prawa materialnego determinują treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należy kontrolowana decyzja. Wynikająca z art. 7 kpa zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony – doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie w/w zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie (G. Łaszczyca, C. Marzysz i A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Zakamycze 2005 s. 130-131) jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002r., IISA 3226/00, lex nr 81779, czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 297/06; niepubl.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku